洪亨武：改革完善我军军官服役制度的若干重点问题

　　九、完善军官退役退休制度，畅通更替有序的退出渠道

　　军官退休，长期以来一直是我军退役安置的一种重要渠道。然而在《现役军官法》中，退休只是安置的一种形式，在法理上不清晰，且标准不明确，执行也不规范。一是立法条文不明确。军官退休在军官法中并未完整清晰地规范其定义及标准条件，只是规定退役后可作“退休安置”。这种设计，既没有明确的退休内涵，也容易造成退役和退休概念上的混淆，比如，有的认为达到最高服役年龄就是达到退休年龄。同时，军级以上干部的退休，在军官法中也找不到依据。二是条件宽泛不科学。在现行法规和政策规定中，退休标准比较宽泛。从退休方式上看，有按军龄满30年、年龄满50岁退休的；有按服满最高服役年龄退休的；有因编制调整退休的；有因伤病残退休的；还有“其他不适合做其他安置”退休的，等等。从退休年龄上看，仅就师级以下军官而言，师级55岁退休，团级50岁退休，中级技术军官45岁甚至40出头退休，伤病残军官最低的22岁退休。退休年龄的幅度从22岁到55岁，涵盖34年，使退休概念泛化滥用。三是退休标准不合理。除了以上有明确法规依据的外，还有“由组织批准退休”这一规定，在执行退休政策标准上存在较大随意性等问题。

　　军官退休中出现的政出多门、标准不一的情况，造成“有退休人员，没有完善的退休制度”的局面，严重影响军官队伍整体建设和发展，给国家和军队建设造成诸多危害：一是导致人才资源浪费。据统计，近5年师以下军官退休的平均年龄为51.8岁，相较于各职级最高服役年龄相差3至5岁，与国家公务员60岁退休的年龄相差8岁。按照现行的服役满30年、年龄满50岁退休的规定，一名军官从18岁入伍，到30年后也只有48岁，离最高服役年龄相差近2至7岁，离国家公务员退休年龄相差12岁之多。这些军官正处在年富力强、经验丰富的黄金时期，过早离开部队，造成军事人才资源严重浪费。军官过早退休，也使国家人才培养的效益降低。尤其是师、团级军官经部队长期培养锻炼，有成熟的工作经验和较强的综合素质，其中相当一部分军官在部队接受不同职级轮训培训多年，学历层次较高，而真正在部队工作的时间却很短，他们的才智尚未充分发挥，能量尚未充分释放，便离开工作岗位，导致国家培养人才的投入得不到充分回报。二是影响军官队伍的计划调控。现行的军官退休制度，由于退休内涵不清晰，退休年龄或标准条件不统一，使军官管理不能形成正常的退出机制，很难在计划上做到有序退出、宏观调控。同时，由于退休标准的多样性和随意性，使军官在年龄、职务、依据等方面不能自主地掌控进退去留，服役期间，难于安心，思想不稳；过早退休，心理失落，无所事事。既给部队管理增大难度，又给退役安置及社会稳定带来影响。三是加重国家财政负担。军官提前退休，使国家财政退休保障资金周转至少前移5至10年，给国家增加了巨大负担。

　　世界发达国家特别是军事强国的军官退休制度相对成熟和完善，其依据国家法律、严格标准条件、注重管理保障等方面的做法，值得我们借鉴。

　　建立形成适应我军军官职业化要求的退休制度，要从理顺退休与退役的关系上，对现行有关军官退休的制度规定进行整合，明确界定军官退休的内涵。从法理上讲，退役与退休是两个不同属性的概念，内涵与外延有不同界定。退役属军队职业范围内的概念，军官退役，是指服役达到规定的年龄、年限，或者达到最高年龄的军官，退出军事工作岗位，由国家提供或协助就业安置或基本生活保障的一种报偿和荣誉。退役表明，军官达到规定的服役年龄、年限后可以退出现役，但并不意味着不能继续从事非现役工作。而退休则属国家职业范围内的概念，退休则表明，军官不仅不再继续服役，也不再从事国家公职。军官退休，是指服役达到规定的基本年龄60周岁，或者符合规定提前或延长退休基本年龄的职业军官，退出军事工作岗位并终止公职而休息，由国家提供终生保障的一种报偿和荣誉。这种内涵，既明确了退休的基本年龄和标准，又将军官退役与退休作了法理上的区分，避免退休概念的泛化和滥用，还有助于军官退休管理与国家退休制度接轨。

　　针对现行军官退休标准宽泛、操作空间大等问题，应当将年满60岁作为军官退休的基本条件，并建立具体弹性的标准，对特种专业和特殊人才，作出有幅度的年龄规定，上下幅度不超过5岁。如高危专业、艰苦岗位军官和女性军官，允许提前到55岁退休；卓越领导人才和尖端科技人才，允许延缓到65岁退休。对于服役达到25年的定期服役军官和未达到退休年龄的伤病残军官，以退役保障金的方式予以安置。其他义务役军官可根据实际情况选择转业、复员等合适方式安置。这样既从理论上明确了退休的内涵，同时对那些没有最高服役年龄限制、也没有退休年龄约束的军官，进行了法理上的规范，填补了军官服役制度的空白，有利于形成更替规范、畅通有序的军官退出机制。（参见图表6）

　　同时，要理顺军官退休管理关系。现行《现役军官法》关于军官退休后的安置管理问题不明确、不合理，军官退休后有的移交政府安置，有的由省军区代管，有的由原系统管理，出现同一职级干部管理方式不同、待遇不同，从而引起攀比、引发矛盾。应当统一规范管理方式，在目前情况下，军以上军官统一由省军区系统代管，师以下军官移交政府统一管理。待时机成熟后，全部退休军官都应移交地方管理，使军队不再成为军地不分的小社会。在移交政府管理的具体方式上，可借鉴外军经验，成立专门的退役退休军人安置管理机构，按照统一标准和规范组织实施，避免政出多门、各行其是，使军官退休管理完全走上法治化轨道。