来自上海自贸区的探索与思考：从“政策推动”到“法治引领”

高点试验，依靠法治闯新路

在一年前挂牌时，有人发出这样的疑问：上海自贸区能否在世界经济减速的背景下“杀出一条血路”，释放更多的改革红利，收获“可复制、可推广”的制度经验？

面对这道难题，中国改革的决策者和参与者们以令人惊讶的高点试验手法，让自贸区奏响了法治引领改革的强音。

去年８月，十二届全国人大常委会第四次会议作出决定，授权国务院在上海自贸区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整外资企业法、中外合资经营企业法和中外合作经营企业法规定的有关行政审批。

社会普遍认为，这一授权决定为国务院在上海自贸区暂时调整行政审批事项提供了依据，进一步扫除了法律障碍，体现了坚持依法行政、依法治国的精神，也表明了中国法治的进步。

“全国人大常委会通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规，是一项法律工作的创举。”上海市人大常委会法工委主任丁伟说。

要“明规定”、不要“潜规则”，是上海自贸区从成立伊始，就明确的法治化方向。为此，上海自贸区自身不断加强法治建设，力求以法治引领改革、规范创新。

中国第一张针对外商投资的负面清单，就来自于上海自贸区。在负面清单之内，严格实行标准化审批，减少自由裁量，以阳光的办事环境来杜绝灰色的“抽屉协议”。

今年８月１日起施行的《中国（上海）自由贸易试验区条例》，更是从管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理，到综合监管、法治环境等方面，对推进自贸区建设进行了全面的规范。

越发稳定、透明、可预期的法治化环境，催生了大规模、井喷式的企业集聚。与昔日的开发区、保税区对比，上海自贸区并没有任何特殊政策优惠，但一年内新设企业数量逾１．２万家，超过其前身上海综合保税区２０年的注册总和。

“外资准入管理原有１０００多项审批，去年实行负面清单后，减少到１９０项，今年又减少到１３９项。”上海自贸区管委会副主任朱民告诉记者，在没有税收优惠、没有特殊政策的背景下，这样的企业集聚效应只能来自于制度创新、法治规范的“改革红利”。

多位参与上海自贸区建设的干部认为，政策推动改革在法律体系不完备时有其合理性，但在中国特色社会主义法律体系形成后，不能再倡导“改革要上、法律要让”，“超常规发展要突破法律”等传统思维。

“改革不是想要怎么改就随便怎么改，法律红线不能碰，法律底线不能越，这才是法治思维。”上海市人民政府发展研究中心主任肖林说，“重大改革要于法有据，需要突破的要法律授权，法无禁止才能大胆试。”