海南修法能否根治旅游业顽疾？

旅游大省海南日前修订通过了《海南省旅游条例》（以下简称《条例》），并将于今年11月1日正式实施。修订后的《条例》，公开后被当地媒体视为“促进海南旅游业发展的一部基本法”，以期能解决零负团费、欺客宰客等旅游业顽疾。但在业内人士看来，《条例》虽是堪称不错的法规，但与旅游业现实仍有距离，执行起来不会太顺手。

海南作为国际旅游岛，已然是中国旅游业发展的热点地区，长期受到舆论关注。2011年以来，集中出台了多部旅游法规，内容涵盖旅行社、景区、导游、旅游价格等多方面的管理。

去年10月1日，我国首部《旅游法》正式实施。《旅游法》实施一周年以来，处在变革中的海南旅游业，喜中有忧。

《旅游法》第三十五条最为业界关注。第三十五条规定，“旅行社组织、接待旅游者不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目”，用法律法规向强迫购物、欺客宰客、零负团费等行业乱象“亮剑”。去年以来，海南借力《旅游法》，对旅游市场保持高压态势，分批次曝光违法违规旅游企业和导游名单，多次整治受诟病的旅游“四黑”、“零负团费”等现象。海南省新修订的《条例》，也依据《旅游法》，并结合海南旅游业实际情况，对欺客宰客等旅游业顽疾，作出了比之前更详细的规定。

虽然今年国庆节期间海南旅游呈增长态势，投诉率也在下降，但海南旅游业内人士仍感到，立法和执法的难统一，给整顿旅游行业顽疾带来很大困扰，立法找的是依据，执法则看重突破。

合理确定景区门票等旅游产品价格、杜绝欺客宰客和强迫购物等，虽然法律有明确规定，但单靠旅游委监管，远远不够，物价部门、工商部门、公安司法部门要联合监管，只要一遇到黑旅行社、黑导游，问题就来了。

“法律法规很正确，但其中未细化的部分，给管理部门造成困难。”该旅游业内人士举例，虽景区、旅行社、酒店等旅游产品在《旅游法》监管之下，但是景区门票、旅行社价格、酒店价格、旅游产品价格又归物价部门监管，如此一来，执行、管理和法律便会起冲突。如果某企业因制定旅游产品价格不合理，违反了《旅游法》，那么，物价部门就是其主管部门。也正是因为法律的模棱两可，与部门间参照的法律衔接不上，导致相关人员或单位的违法行为，很难界定。目前，很难找到已被物价或公安司法部门惩处的案例。

“这就需要地方立法予以完善，真正找到突破口。”该业内人士如是说。

海南在新《条例》中单设了“旅游者”一章，明确规定，旅游者在购买旅游产品和服务时，享有知情权、自主选择权等一系列权利。不过，这在业内人士眼中，同样是一个没办法界定的规定。监管部门对旅游者进到旅行社指定地点购物，是其自主选择还是因导游的“游说”，不得而知。

除此之外，“零负团费”滋生了旅行社给导游奖励费、回扣费，只要你成功“游说”旅游者进店消费、进自费景点，你就能拿到回扣，海南省新《条例》同样明确规定禁止零负团费、禁止价格虚高。

2012年，海南就推出了电子行程单，控制零负团费现象。它依托高端电子旅游服务设备，涵盖了旅游信息综合管理系统、景点景区电子门禁等，旅行社需制作电子行程单，游客便可预付酒店、景点等费用。

不过该业内人士认为，这同样概念模糊。《旅游法》规定，旅行社接团要按行程单走，行程单受法律保护，但电子行程单就不一定了。遗憾的是，电子行程单这一有效管理手段，却未能体现在海南省的新《条例》中。

海南省旅游委10月8日发布的黄金周旅游信息显示，今年海南国庆黄金周，一改以往大量游客涌入景区观光的现象，酒店度假加购物消费成为游客新宠，一些二三星级酒店和社会旅馆，虽然便宜，但订房率远不如千元价格的五星级酒店。

海南一县级市的旅游局负责人表示，旅游部门对社会旅馆没有监管职能，很难强制要求其配合工作，给落实《旅游法》工作带来很多阻力。业内人士称，旅游主管部门目前只能对那些星级酒店进行执法、管理，但对一些社会旅馆以及未评星的高档酒店，基本没有管理、执法能力。尤其是那些社会旅馆，难以有效监督。

在这位业内人士看来，目前，海南旅游业界仍未达成共担旅游市场健康发展责任的认识，这就要求地方立法弥补全国性旅游法规的不足，并充分考虑法律的可执行性。