征地制度改革五大焦点调查：保证被征地农民话语权

焦点二：让农民享受土地增值收益

西安未央区未央宫街道办北枣园村筹备拆迁已有几年，但因不少村民反对，仍未实施。村民告诉半月谈记者，反对拆迁的主要原因是大家对将来的生产、生活出路十分担心。

作为西安近郊城中村，灞桥区十里铺街道办长乐坡村面临拆迁改造。村民袁康善等人说：“按现在的政策，集体土地被征为国有土地后，村民除了每户能得到几套安置房，得不到多少补贴，长远发展得不到保障。”

重庆市政府参事、市国土房管局原副局长邱道持认为，征地过程中，由于土地产权、用途发生变化，土地显著增值。但土地收益分配明显是向城市、向非农部门倾斜，农民得到的太少，农村资产总体仍呈现出“净流出”状态。

土地被征收，意味着农民生活生产方式的彻底改变。常伟认为，一些地方采取一次性货币安置的“一脚踢”补偿模式，希望能一劳永逸地解决问题，而对失地农民技能培训、社会福利保障等考虑不足，一些失地农民种地无田、就业找不到岗位，逐渐沦为城市边缘的困难群体。

征地补偿标准虽然逐年提高，征地问题依然是上访重灾区。对此专家建议，“一脚踢”补偿模式应当摈弃，留地安置、就业安置、社会保险安置等经验值得借鉴。

记者在西安市未央区、高陵县等地采访了解到，考虑到失地农民的长远生计，当地正在探索给农民商业房面积、预留土地。西安西郊三桥街道办和平村正在城中村改造，旧村庄已拆除完毕。和平村党总支书记白世峰说：“和平村将留有1400亩土地，重新改造开发。土地开发后会带来更大的效益，赋予村民更多的发展权。”

焦点三：谨防“公共利益”被滥用

调研中，专家和基层干部认为，要准确把握征地改革着力点，就必须保证征地行为公益性。要按照中央要求，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围。

安徽省国土资源厅调控检测处处长黄发儒说：“目前，我们规定以城市规划区为范围，在城市规划区之内的地是集体的可征收过来，但城市规划地以外的经营项目就不可以征收农民的土地。”

全国政协委员、陕西省政协副主席李冬玉表示，目前非农建设占用集体土地一般都经过征收，法律规定征收应是公共利益需要，但法规和政策对“公共利益”无具体界定。尽管土地农转非的增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分，而农地所有者难以从农地发展权中受益。

同时，政府行使征地权的范围应当明确限定。安徽大学“三农”问题中心常务副主任张德元认为，如果出于公益目的，用于道路、广场等公共基础设施时，政府可以行使征地权。如果土地用于商品房开发等商业行为的时候，政府不能使用征地权，应当由农民与开发商谈判博弈，用市场手段解决，政府应当作为中间裁判，发挥监督和协调的作用，不能与民争利。

鉴于现行征地制度存在“公共利益”被扩大和滥用的现象，李冬玉建议，应该通过制定《征收、征用土地目录》等方式，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为公共利益需要。同时，强化用途管制，淡化产权管制。对符合土地利用规划的非公共利益用地管理，可只办转用手续。用地者与土地所有者就使用权出租出让价格协商谈判，在双方意见一致的前提下办理转用手续。