香港完善《防止贿赂条例》 对贪腐“零容忍”

不久前，香港防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会向行政长官提交检讨报告，提出36项建议。该建议是今年年初防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会成立以来提交的一份重要报告。委员会建议《防止贿赂条例》第3条和第8条同样适用于行政长官一职，并建议一系列配套措施。当中最重要的是成立一个专责的法定独立委员会。该委员会的唯一职能是考虑并决定是否许可行政长官索取及接受利益。

经行政长官提议，今年2月香港决定成立防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会，以检讨现时适用于行政长官、行政会议非官方成员以及政治委任制度下官员的防止利益冲突的规管框架和程序，并提出改善建议。

现时规管存在的问题

该委员会的焦点放在现行对行政长官的规管上。现时香港公营机构在防止利益冲突的安排中，《防止贿赂条例》是其中一个关键环节。该条例第3条和第8条是比较重要的规定。第3条订明：任何订明人员未得行政长官一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪；第8条则订明：任何人经任何政府部门、办事处或机构与政府进行任何事务往来时，无合法权限或合理辩解而向受任于该政府部门、办事处或机构的订明人员提供任何利益，即属犯罪。然而，这里所指的订明人员包括政府委任官员及公务员，却不包括行政长官。

2008年，社会曾有讨论将《防止贿赂条例》进行修订，但是特区政府当时指出，有关条例第3条和第8条并不应适用于行政长官，其提出的原因有以下几点：

一是《防止贿赂条例》所指的索取、接受和提供利益的罪行，一般是以主事人和代理人的关系为前提。公务员是特区政府的代理人，行政长官并非代理人。由于行政长官有独特宪制地位，所以难以将行政长官纳入《防止贿赂条例》所订下的监管机制内；

二是行政长官已受有关公职人员行为失当罪及贿赂罪、《防止贿赂条例》部分条文等规管以及受传媒和市民的密切监察，所以无须把行政长官纳入《防止贿赂条例》的第3条和第8条的规管范围内；

三是《防止贿赂条例》第3条订明行政长官是批准索取或接受利益的主管当局，现时并无合适的主管当局可以批准行政长官索取或接受利益。有建议指应设立一个独立机构以批准行政长官索取或接受利益，但是当时特区政府指行政长官与这独立机构，并非存在主事人与代理人的关系，所以并不恰当；

四是由于行政长官是政府的首长，与任何政府部门进行任何业务往来的人士如果向行政长官提供利益，都可能要负《防止贿赂条例》第8条订明的法律责任。该条例若适用于行政长官，其涵盖范围会较一般公务员适用的范围更为广泛，这可能令出于礼貌或敬意而向行政长官赠送小礼物或纪念品的市民误坠法网。

当时，立法会接纳特区政府提出的理由，并没有将《防止贿赂条例》第3条和第8条延伸至适用于行政长官。

完善法律对行政长官的约束

然而，防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会认为，行政长官有其独特宪制地位，正因为如此，市民对其操守有更高的要求，至少会期望行政长官与政治委任官员及公务员一样，接受同样严格的规定。这并不能单靠行政长官自我约束、传媒监察和公众谴责。该委员会明确指出，行政长官不应凌驾于适用于政治委任官员及公务员的法律之上。

就此，防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会建议《防止贿赂条例》第3条和第8条同样适用于行政长官一职，并建议一系列配套措施。当中最重要的是成立一个专责的法定独立委员会。该委员会的唯一职能是考虑并决定是否许可行政长官索取及接受利益。它由三名成员组成，有关成员由首席法官和立法会主席共同委任，须为香港永久性居民，享有崇高的社会地位，获公众信任。在委任过程中，首席法官和立法会主席可就人选与行政长官之间任何家族关系以及该人选与行政长官以往及现时的关联、关系或往来，适当地向拟委任的人士和行政长官查询。

预计该报告的建议将会尽快落实。行政长官梁振英在竞选期间已表明，会主动将规管行政长官利益申报的要求，与公务员看齐。对于防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会的报告，他之前已表示会认真考虑有关建议，上任后会尽快落实。事实上，国务院总理温家宝于4月10日会见行政长官梁振英时，对梁振英及其治理提出两点期盼，其中一点就是要廉洁。落实有关报告的建议可说是以具体行动回应国家对新一届政府的期盼。

市民对改革反应正面

对于不少市民来说，他们认为香港引以为傲的一个特点便是廉洁政府。20世纪70年代，香港人口迅速膨胀，社会资源有限，人们为了维持生计、尽快享受公共服务等原因，不时提供或收受贿赂，这令贿赂成为生活的一部分。当时发生了总警司葛柏案，市民要求政府整肃贪污的呼声达到极点。政府于1974年成立廉政公署，打击贪污，成功把葛柏缉拿归案。自此，香港人对廉政工作的信心不断累积。

经过多年的宣传、教育、制度建设等，香港人对贪污采取零容忍的态度。根据廉政公署于2011年进行的调查，78.4%受访者认为香港的贪污是完全不可以容忍的，另有77.2%受访者表示如果知道有人贪污，他们愿意去举报。就是在这样的环境下，廉洁政府才能得以建成。

防止及处理潜在利益冲突独立检讨委员会由前首席法官领导，享有一定公信力，其提出的建议可对现行的制度进行整顿，市民大多倾向支持。贪腐问题是重要议题之一。可以说，香港的廉政风暴仍会持续下去。(陈振宁)

来源：法制日报  编辑：马原