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论新形势下我国公立大学监督机关的建设

中国日报网徐国正 2015-12-10 17:26:31

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近年来,随着中央反腐力度的加强,高校腐败问题集中爆发,据统计,党的十八大以来,仅中央纪委监察部网站“纪律审查”栏目公布的高校腐败案件,就已达50多起。南昌大学原校长受贿案、东北石油大学原党委书记受贿案、天津大学原副校长挪用3750万炒股案件、南开大学 4 亿资金违规案件等大案要案,让人目不暇接。实践证明,权力缺乏监督和制约,则如脱缰的野马恣意妄为。公立大学日益增多的弊病暴露了其制度上的缺陷,尤其是监督制度体系的功能失常。

目前,我国公立大学没有监督机关或者监督机关严重缺位(虚位),承担监督职能的纪律检察委员会、行政监察部门、审计部门和教代会等机构存在诸多问题,导致大学监督机关的监督职能难以发挥,监督流于形式现象严重,大学腐败现象时有发生。

一是监督机构缺乏独立性和权威性。当前我国大学内部监察实行的是“同体监督”和“平级监督”,监督机构和监督人员都由学校党政安排和任命,相关经费待遇也是依赖学校拨付,导致监督主体严重受制于监督客体,而平级监督中也很容易受到同级管人、管钱等职能部门的牵制,缺少乏起码的独立性。

二是,据统计,教育部71所直属高校中审计机构独立设置的仅35所,与财务处合署办公的有3所,与纪监部门合署办公的有33所。由于合署办公,模糊了行政监督和党内的职权,在党委领导下的校长负责制的领导体制下,全部监督工作倾向于党内监督,而行政执法监察、效能监察的作用事实上存在形式化、简单化、被动化和弱化甚至空置的倾向。

三是权限划分不合理。监察机关拥有检查权、调查权、建议权和决定权,但在大学的监察实践中,检查权和建议权比较容易行使。调查权则由于法律依据的缺失,很难采取暂扣、封存、责令保全或责令解释等有效手段。而当被监察对象需要处分时,往往是由组织部门和人事部门做出处分决定,需要党纪处分的,由纪委做出,高校监察部门没有行使决定权的依据和必要。此外,目前高校的监督大多是事后监督,没有对决策做出的事前监督和决策执行过程中的事中监督方面的规定,很难做到及时发现问题及时解决,难以发挥监督预防的功效。

那么,如何构建机制顺畅,行之有效的监督机构呢?

在大学内部设立独立的、专门的监督机关——监事会,同时通过一系列制度设计和法律保障,确保监事会职能的有效发挥。

第一,要通过法律和大学章程明确其性质和定位。监事会和大学决策机关(党委)以及执行机关或者说行政机关(校长领导下的校务委员会)应该是大学法人内部互不隶属、地位平等的平行机构。必须从立法上充分保障监事会的独立地位,才能确保监事会能够依法行使监督职权,有效形成对大学行政权力的监督与制约,对避免其成为行政权力的附庸起到至关重要的作用。

第二,要详细规定其组织架构和人员组成。一要完善监事的任命机制,弱化校行政对监事人选的控制。立法上要进一步明确大学监事候选人提名方式、选任方法,同时为了保证公立大学的公共性和公益性,其成员中除了应当有政府代表,还应适当吸纳利益相关者代表、大学教师、校友会代表、学生代表进入监事会。二是建立监事任职条件和任职资格认定制度,规定监事的积极任职条件和消极的任职条件。如可以规定一定比例的监事应具备一定的财务会计、审计、法律等方面的专业知识,从而使监事有能力摆脱对学校行政机关的依赖而独立履行监督职责。三是引入外部监事,进一步增强监事会的客观性和独立性。

第三,要清晰界定其监督职权和监督程序。监事会的主要职责是对决策机关和行政执行机关的办学活动进行合法性的监督,保证国家和社会的利益。主要监督学校重大问题的决策和决策的执行情况和学校财务审计方面的事项。为保证监事会有效履行监督职能,应当进一步明确其开展的行政监督的权限,确保其在监督过程中,能够依法独立行使检查权、调查权、建议权和决定权。应当赋予监事会列席学校常委会、校长办公会议的权利,从而能够更好地行使对校领导班子研究决策事项及落实情况的监督。同时,应当赋予监事会对学校下属二级单位行政领导行政权力行使过程的监督权力,对在行政监察中发现的二级单位的违法违纪问题,由监事会直接向学校行政主管(校长)报告。对涉及行政违法及权力腐败的,由监事会依法作出处理决定。此外,还应当赋予监事会事先监察权,做到防患于未然。当然,监事会履职也必须依法依章进行,不参与学校的日常经营管理活动,不干预学校的办学决策。

在建立健全独立专门的监督机关的同时,公立大学也应当充分发挥其他监督的补充作用,继续坚持和完善纪检监察制度,加强党内领导干部的监督;完善教职工代表大会制度,强化高校内部民主管理和民主监督;完善内部审计制度,建立健全内审机构;最终形成以监事会为中心,整合和协调其他监督力量的大学内部监督体系,构建决策、执行、监督既相互制约又相互协调的运行机制,建立起现代大学制度,推动我国高等教育事业的健康发展。

徐国正,湖南大学法学院副教授。

 

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编辑: 孙若男标签: 监督 制度 缺陷
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