城市规划领域腐败问题分析：官员关键环节上下其手

6月28日，审计署审计长刘家义在向全国人大常委会报告审计情况时表示，“在建设用地方面，主要是违规超计划或超规划审批、越权或拆分审批、少批多征或未批先征等批地征地38.77万公顷……违规以租代征、改变规划条件等用地21.86万公顷。一些管理人员为特定关系人低价购地、非法倒卖牵线搭桥，造成国有权益损失。”

而就在一个月前的5月28日，中央纪委监察部网站发布消息，天津市纪委分别对天津市委城乡规划建设交通工作委员会原书记沈东海、天津市河北区政协原主席崔志勇严重违纪违法问题进行立案审查。两人涉嫌一个共同的问题——规划腐败：前者在“获取用地”等方面为他人谋取利益，后者在“政府收购规划用地”等方面为他人谋取利益，二人均“索取、收受巨额贿赂”。

近年来，城建、土地领域被认为是腐败问题的重灾区。2013年以来，中央巡视组巡视过的各省区市中，大多数地区被指在上述领域存在腐败问题。作为城市建设、土地征收出让的指挥棒，城市规划已成为某些官员、商人攫取不法利益必须挪动的“定盘星”。

城市规划一旦被“权”与“利”所浸染，原本应对城市发展进行科学调控的规划之笔，就会蜕变为一支任性涂鸦、遗患无穷的“罪恶之笔”。

油水丰厚——关键环节引官员上下其手

2000年至2012年，倪发科利用其担任安徽省六安市市长、市委书记、安徽省副省长等职务上的便利，为9家单位在调整项目规划、变更土地性质等方面谋取利益，直接或通过他人先后49次收受上述单位负责人给予的玉石、字画、现金等财物，共计折合人民币1348万元。

2002年底至2013年上半年，季建业利用其担任扬州市长、市委书记及南京市长等职务便利，为某公司房地产项目的规划审批、土地出让、违规建设提供帮助。季建业本人或亲属接受该公司法定代表人送与的财物等共折合人民币241万余元。

2008年初至2012年6月，廖少华利用担任贵州黔东南州委书记职务便利，为丰球房地产开发公司变更“丰球黔城”房地产项目道路规划等提供帮助。廖少华先后12次收受该公司贿赂的人民币共550万元。

……

还有一些落马官员虽案情暂未公开，但在人们眼中，他们的形象已被深深刻上了“规划”的烙印。比如被讽为“规划之神”的万庆良，又如素以大拆大建闻名，自嘲“一路被举报，但仕途却一路惊喜”的仇和。

随着规划领域腐败问题屡屡曝光，人们对它的关注也日益升温。然而由于具有一定专业性，人们对规划工作本身知之甚少。

按照我国《城乡规划法》规定，城市规划一般分为总体规划和详细规划。详细规划又分为控制性详细规划(以下简称“控详规划”)和修建性详细规划。控详规划则涉及土地使用性质、容积率、建筑密度、绿地率等具体指标，由政府规划部门编制，本级政府予以批准。

长期以来，城市规划由于处在城建、土地等链条上游，往往被认为是权力实、油水多的区域。有关领导只需一个小小的“动作”，就能为开发商带来几千万甚至上亿元的惊人暴利。为此，商人对他们重重围猎，而有些官员竟也“醉心于此”，对规划上下其手、乐此不疲。

一位长期在规划领域工作的人士指出，有些地方主要领导打着经营城市的招牌，把城市作为商品，把规划作为砝码随意更改，谋求城市经营利润最大化。他们“指点江山”，恣意挥洒“聪明才智”，实现所谓“自身价值”。他们一手调规，一手卖地，在大拆大建中捞取政绩，又在显赫政绩光环的遮蔽下疯狂捞钱，可谓“名利双收”。

根源透视——“硬规划”何以成为“软面团”

一些领导干部“任性”编制变更城市规划，给下游城建、土地管理、房地产开发领域埋下了问题的种子，或为以后的腐败行为“扫清”了程序障碍。那么，城市规划何以成为腐败滋生的土壤？原来应具有法定约束力的“硬规划”又缘何成为“软面团”？

记者调查发现，近年来规划领域腐败主要发生在根据控详规划设定的建设用地规划条件的调整上，尤其是改变容积率。对商业开发来说，容积率即是金钱。以一块占地1万平方米的土地来计算，假如容积率为3，意味着可建3万平方米，如果容积率变更为3.5，则可多建5000平方米。假定每平方米纯利润为3000元，那么开发商就能多赚1500万元。

在规划许可环节，权力寻租也时有发生。虽然《城乡规划法》规定“规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自变更作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”但仍有规划部门对房地产开发的建设用地规划许可、建设施工规划许可，以各种理由进行修改，这其中内含玄机、暗藏腐败。

有政府工作人员坦言，规划领域腐败的“祸水”往往来自“招商引资”。政府为了争取项目，很多时候只能迎合开发商，突破控详规划，按他们的要求出具规划条件，再根据规划条件核定土地出让金，然后以双方认可的出让金作底价进行挂牌。为了履行协议，土地出让招拍挂被精心操纵甚至围标，对其他竞标者或设置门槛不准报名，或善意劝退、承诺有机会再予关照，让意向公司毫无悬念地摘牌，这样程序上便很难看出问题。

在这种情况下，规划的龙头地位被颠覆，开发商替代政府主导了城市规划；在这种情况下，城市绿化用地、生态保护用地、公共设施用地甚至文化古迹都将失去保障。正是这种“协议在先、挂牌在后”的机制迫使“硬规划”向“软面团”蜕变，这就为腐败提供了土壤。

共谋良策——用机制制度管住“任性”权力

我国2007年颁布《城乡规划法》，2011年制定《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》，2012年制定《建设用地容积率管理办法》，2013年出台《关于城乡规划违法违纪行为处罚办法》……

“近年来，中央和各地出台了一系列有关城市规划的法律法规及规范性文件，制定背景之一就是为了堵塞腐败漏洞。”郑州大学法学院讲师郑磊直言，虽然做出了种种努力，但从实际效果来看，规划领域腐败问题仍未得到有效遏制。

有关人士呼吁，需综合施策，斩断伸向规划领域进行权钱交易的“黑手”。

“不应是领导管住规划，而应是规划管住领导。”中国廉政法制研究会巡视制度研究专家组组长邓联繁说，要通过机制制度管住任性权力。要制定地方性控详规划实施办法，明确没有控详规划作依据，不能为建设用地出让设定规划条件，更不能进行招拍挂，这样可以避免规划条件“被协议”的问题。

长期研究规划工作的辽宁某市人大副主任建议，在拥有立法权的地区，应由地方人大制定本辖区《城乡规划条例》。从地方立法角度，对城市的总体规划、控详规划、修建性详细规划进行立法。同时，控详规划覆盖面应涵盖城市中心区、旧城改造区、城乡结合部等城市发展需要控制的区域，覆盖面应不留死角。控详规划的编制及实施应早于土地出让三至五年为宜，从而改变因人因项目随意修改控详规划，或脱离控详规划、有指向性地设定规划条件的现状，从制度设计上铲除腐败的土壤。

专家认为，遏制规划领域腐败，要严格依法行政。按照法律规定，经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改。应强化住建部派驻各地规划督察员的督察手段，对违反程序和规定进行修改的，必须严惩。

“违反法定程序干预控详规划的编制和修改，或者擅自修改控详规划的；违反规定调整土地用途、容积率等规划条件核发规划许可的……给予有关责任人记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。”这些处分依据在《关于城乡规划违法违纪行为处罚办法》里早有明确规定。专家指出，“该《办法》已实施两年多，却鲜有因规划违纪违法而受到追责的案件”，建议应确保纪律规定刚性运行，一旦发现问题苗头，立即调查处理，动辄则咎，治病于初萌，避免养痈遗患、以致出现那么多猖獗的“老虎”。(记者戴南)