甘肃岷县：30年扶贫开发成效显著，未来任务仍艰巨

甘肃岷县扶贫开发工作始于1985年。当时，全县总人口37.2万人，其中农业人口34.9万人，贫困人口29.6万人，贫困面高达85%，农民人均纯收入138元，人均占有粮138.5公斤。“吃的救济粮，穿的黄衣裳，住的茅草房”就是当时贫困状况的真实写照。

上世纪全县扶贫开发工作主要经历了三个阶段。第一阶段（1986年—1990年）：对全县人均纯收入在150元以下贫困户采取普遍扶持的办法，每年扶持三分之一的行政村和贫困户，户均投入扶贫资金500元左右，共扶持贫困户4.2万多户，投入扶贫资金2100多万元，重点解决了群众农具、燃料等生产生活资料短缺问题。第二阶段（1990年—1995年）：以大力实施“地膜温饱”工程、农牧业发展、庭院经济和改变农村基本条件四大项目为主要措施，投入扶贫资金4500多万元，重点解决了群众吃饭问题。第三阶段（1995年—1999年）：是深入实施《国家八七扶贫攻坚计划》阶段，岷县被列为全省“七县一片”特殊困难地区进行重点扶持，县上坚持因地制宜，统筹兼顾，突出特色，以贫困乡村为主战场，以贫困户为扶持对象的扶贫开发主攻方向，按照“两洋（羊）一药”的发展思路和“压夏扩秋种洋芋，压粮扩经种药材”的措施，投入扶贫资金8600多万元，实施了“三个一万户”工程（即：扶持种植业1万户，养殖业1万户，小额信贷1万户），全县于1999提前1年实现了基本解决温饱。

新世纪全县扶贫开发工作主要经历了两个阶段。第一阶段（2001—2010年）：依据《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，按照“一体两翼”（一体即整村推进，两翼即产业开发和劳动力转移培训）的扶贫工作思路，加强基础设施建设，依托资源优势突出发展特色产业，大力实施整村推进项目，着力加强新农村建设，大力发展劳务经济，加快推进农村综合开发步伐，取得了显著成效。全县累计投入各类扶贫资金1.5亿元，实施整村推进项目83个（其中3个非重点村），有10.71万人实现脱贫。第二阶段（2011年至今）：依据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，坚持以科学发展观为指导，以加快转型跨越发展为主线，以贯彻落实新一轮扶贫开发纲要和西部大开发意见及省、市扶贫开发有关政策为契机，抢抓国家六盘山集中连片开发的历史机遇，以启动实施的六盘山片区规划既定项目为支撑，坚持开发式扶贫方针，以“双联”行动为抓手，瞄准贫困群体，实施精准扶贫，取得显著成效。2011-2013年，累计投入扶贫资金1.4亿元，重点实施整村推进项目39个，整乡推进项目4个，灾后产业恢复示范项目4个，产业化项目43个，贫困村互助资金48个村，有5.79万人实现脱贫，贫困人口减少到17.23万人，贫困面下降到38.8%。

经过多年的扶贫开发，全县贫困人口持续减少，收入水平持续提高，基础设施持续改善，产业支撑持续增强，社会事业持续进步。这些变化表明，全县扶贫开发从以解决温饱为主要任务的阶段转入到巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。

但由于长期的历史积累，加上自然条件的制约，经济基础薄弱，全县仍有17个扶贫工作重点乡镇、238个重点村、有贫困户3.78万户、17.23万人，贫困面达38.8%，高于全市、全省平均水平，全县扶贫开发面临的形势依然艰巨，到了啃“硬骨头”的关键阶段，突出表现为“四个尚未根本改变”。一是贫困人口基数大、贫困程度深的状况尚未根本改变。2013年，全县生产总值26.13亿元，大口径财政收入3.24亿元，财政支出90%以上靠上级转移支付。全县贫困面达38.8%，高于全市、全省平均水平，农民人均纯收入3803元，属全国深度贫困地区。二是属于连片特困地区、制约发展的深层次矛盾突出的状况尚未根本改变。岷县被国家纳入六盘山区，属高寒阴湿山区，生态环境脆弱，自然灾害频发，生产条件恶劣，扶贫开发成本很高，仅2012年的发生了“5.10”灾害，造成经济损失20多个亿，2013年的“7.22”灾害，在成经济损失180多个亿，还有2012年的“8.16”和2013年的“9.16”灾害，可以说岷县是灾害易发频发、十年九灾。三是致贫因素复杂、返贫压力的状况尚未根本改变。近年来，尽管全县主要经济指标增速较快，但导致贫困的深层次问题还远未解决，既有人力资源开发不足、富民产业培育滞后的问题，也有因病因学因灾致贫的问题，特别是防灾抗灾能力弱的问题突出，以“7.22”重大地震为例，全县因灾返贫近20万人，返贫率高达45%。四是收入差距拉大、相对贫困凸现的状况尚未根本改变。根据我们对全县川台区、深山区、半山区、实施产业化项目好的乡镇和最贫困的乡镇的农民人均纯收入进行了抽样调查，从调查结果来看，农民人均纯收入川台区明显高于深山区，一些从事中药材加工、贩运的收入好的农户收入远远高于贫困户，收入差距在不断的拉大。

目前岷县扶贫开发存在的困难和问题：一是农村基础设施建设严重滞后。全县境内现有的国道212线、省道306线以及城马公路、梅维公路、砖虎公路等县乡公路状况差，路面塌陷、堵车现象时有发生，原堡子、文斗、小寨3个撤并乡镇不通油路，39个行政村公路不达标，60多个自然村行路难，农村公路畅通率只有53.6%，与全市其他县区及周边地区相比较，路况差、交通阻塞的问题长期得不到有效解决；受气候变暖、洮河水位下降等因素的影响，全县北部干旱乡镇人畜饮水困难，防洪抗旱工程建设欠账大，洮河段堤线全长为75.1公里，截止2012年，建成和在建河堤31.6公里，还需修筑河堤43.5公里，急需治理重点沟道16条。二是制约致富产业发展的因素较多。我县中药材、畜草、矿产、能源等资源优势明显，但由于支撑特色产业发展的投入少、农民生产经营的组织化程度低，种养业结构调整不到位，土地综合产出率低，农村二三产业发展滞后，带动农民脱贫致富的龙头企业少，现有企业规模小，且大多是家族式经营和粗加工，特别是精深加工企业少，加工能力不强，产业链条短，农产品附加值低，带贫效果不明显。三是劳动力素质低。全县人均受教育年限不足7年，农业实用技术培训与生产需求对接不紧密，劳务培训与市场用工需求不对称，专业技术人员缺乏，农村劳动力受教育程度有限，自身文化素质偏低，在技能培训方面投入不足，自身发展能力不强，制约了农民增收。四是资金严重不足。财政投入十分有限，贫困群众缺少发展产业的起步资金。尽管国家支持贫困地区发展的政策措施较多，项目资金逐年增加，以财政扶贫专项资金为例，从2011年的2979万元增加到2013年的5165万元，今年由于省上成立扶贫投资公司，使今年全县到县资金仅为2868万元，由于资金总量小，到户资金量更小，加之地方财力有限，配套资金落实难度大，信贷资金门槛高，融资难，资金制约问题比较突出，实施精准扶贫缺少项目资金支持。

据了解，岷县扶贫开发还存有很大的不稳定性，新生贫困易发频发。不稳定性表现在一是地方财政投入有限，整合资金落实难度大。由于地方财政财力十分有限，部门配套资金整合难度大，信贷资金门槛高、信贷资金落实难，各部门安排的资金形不成合力，以致扶贫工作重点难以突出，不能形成整体效益，扶贫效果不明显。二是由于资金总量小，对面上贫困户的扶持不够。由于财政扶贫资金总量小，且主要投向重点乡、村，这样对非重点乡村的面上贫困户得不到资金扶持，如期实现整体脱贫难度大。三是扶贫资金在投入、使用和管理上存在一些问题。按照《甘肃省财政扶贫资金管理办法》，要求70%的财政扶贫资金要投向群众增收项目，但由于我县基础设施欠帐大，而资金投向主要是产业化项目，使基础设施建设滞后这一瓶颈问题长期得不到有效解决；同时，省市在项目计划编制时下达了指导性意见，如梯田、双垄沟播技术推广等部分项目不符合群众意愿，使项目实施的难度大，随意调项等现象时有发生。

就新生贫困易发频发，岷县扶贫办负责人说，由于自然和生存条件相对恶劣，干旱、雹洪、泥石流和地震等自然灾害易发频繁，加之受病患、婚丧嫁娶、上学、劳动力素质低下等多种因素叠加影响，部分温饱线上的已脱贫人口处于不稳定状态，一遇天灾人祸极易重新返贫，成为新生贫困户。据多年对全县返贫人口的调查、统计和测算，返贫人口中因灾返贫占25%，因病返贫占15%，因学返贫占15%，因婚丧嫁娶返贫占7%，因劳动力素质低下返贫占12%，因意外灾害返贫的占1%，因超生、另立门户、建房等其他因素返贫的占25%。

为了有效遏制返贫，需要各部门按照各自的工作职能，对症预防，协同配合。一是建立返贫人口动态监管机制。要结合贫困人口建档立卡工作，建立和完善扶贫人口动态监管机制，加强对脱贫人口的跟踪调查和后续管理，巩固脱贫成果。二是建立因灾返贫政策保障机制。要根据不同的灾情，对症预防，建立防止脱贫人口返贫的政策保障机制，确保已脱贫的农户在大灾之年不出现大面积返贫。因旱灾返贫，要大力宣传并推广科技抗旱措施，引导广大农户因地制宜调整产业结构，推广抗旱品种，及时补播复种，以秋补夏，以经（菜）补梁，大力发展畜草产业，以牧补农，落实农村灾害保险及贷款保险等政策措施，发挥保险兜底作用，防止在旱灾之年不出现大面积返贫；因雹洪、地震灾害返贫，要及时发布气象信息，提前做好灾害预防工作，灾害发生后，要尽快摸清受灾情况，尽快落实救灾物资、资金及社会保证政策，做好灾后恢复规划编制及资金争取，开展灾后恢复建设，确保灾区已脱贫的农户生产生活迅速恢复到灾前水平，不重新返贫。三是落实各项惠农政策，有效防止因病因学返贫。加快推进型新农村合作医疗制度、农村医疗保险制度，落实“大病保障”与“大病保险”政策，落实农村医疗救助和临时救助、大病救助等政策，有效防止因病返贫；要加强职业教育，做好贫困大中专生的信用贷款摸底、宣传、预申请工作，加大“两后生”、“雨露计划”等培训力度，确保已脱贫农户学生完成学业。四是加强政策宣传教育，提高劳动力科技文化素质。要加大移风易俗、勤俭办婚办丧宣传教育力度，加大对农村贫困劳动力的培训力度，提高劳动力素质，加强政策宣传，改变农民生育观念，实施少生快富工程，有效遏制因婚丧嫁娶、劳动力素质低下、多孩生育等因素造成的返贫。

但岷县在新阶段扶贫开发工作也有不小的有利因素及政策机遇，一是政策机遇前所未有。近年来，中央和省、市一些扶持政策叠加出台，各级领导和社会各界对岷县的发展十分关注；特别是“5•10”、“7.22”受灾后，党和国家领导人以及有关部委、省、市各级领导多次考察调研，对岷县的关注和支持达到了空前高度，新阶段“1236”扶贫攻坚行动和灾后重建项目资金将为加快县域经济转型跨越发展带来了极为难得的历史机遇。二是资源丰富区位独特。岷县自然资源丰富，开发前景广阔；区位独特，商贸活跃；随着灾民建房、水利、交通等灾后重建项目的实施，农村基础设施不断完善，村容村貌明显改观；同时，随着兰海高速、兰渝铁路等重点项目的实施，岷县的区位优势进一步凸显、核心竞争力和对外影响力大幅提升，这为进一步加快发展奠定了坚实基础。三是灾后重建夯实基础。2012年岷县“5.10”灾害和2013年“7.22”地震灾害灾后重建项目的实施，进一步夯实了贫困乡村发展的基础，特别是灾民重建房屋项目的实施，使岷县城乡居民住房条件得到明显改善。“5.10”灾害已完成房屋重建户10089户，维修加固房屋10118户；2013年岷县“7.22”地震灾害，已确定重建房屋47268户，维修加固房屋35950户，这样累计重建和维修加固房屋103425户，使贫困户的居住条件得到彻底改善。四是扶贫攻坚基础良好。通过多年的扶持，特色优势产业已经形成。通过多年的扶贫开发，全县大部分乡村基本实现了公路、用电、电话和电视信号村村通，中药材、畜草、劳务经济等特色优势产业基本形成，已成为农民增收的主要来源。多年的实践与探索，为扶贫开发积累了经验。通过多年的探索与实践，扶贫开发由过去的单一解决贫困户的基本生存问题向整村推进转变，继而向整流域和连片开发转变，实施易地扶贫和生态移民搬迁，为今后扶贫开发积累了经验。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫“三位一体”大扶贫格局基本形成。现阶段扶贫开发既注重有效发挥专项和行业扶贫的作用，又注重动员和组织社会各界帮扶贫困地区。中国进出口银行定点扶贫、天津市河东区东西协作扶贫有声有色，尤其是广泛开展双联行动，帮扶岷县的省市县各级193个帮扶单位和个人共帮扶310个村的10482户贫困户，帮助贫困农户缓解了贷款难、资金缺的问题，进一步拓宽了致富门路。五是干部群众精神振奋。近年来，县上严格领导干部选拔任用程序，营造了风清气正的用人环境，极大地激发了广大干部群众的干事创业激情，特别是经过“5•10”、“7•22”抢险救灾和灾后恢复重建的历练，全县各级组织的凝聚力、向心力和战斗力空前提高。通过认真落实各项惠民政策，着力改善民生，坚持不断的对群众进行科技培训，全县广大群众切实享受到了发展成果，贫困群众思富求变的愿望更加迫切，脱贫致富的本领不断提高，谋发展、求发展、快发展的热情更加高涨。

岷县扶贫办负责人介绍说，未来岷县扶贫攻坚任务仍很艰巨，将以专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫为支撑，以精准性扶贫为抓手，以改善贫困村基础条件、增强贫困群众自我发展能力、增强造血功能、增加贫困群众收入为主要任务，坚持整区域连片推进与到村到户相结合，坚持资源开发与生态保护、防灾减灾相结合，坚持增加财政投入与发挥市场作用、引入社会力量相结合，创新扶贫机制，强化金融支撑，紧紧围绕“一个核心”和“两不愁、三保障”，实现“六大突破”，确保完成全县到2016年实现整体脱贫，到2020年与全国同步进入小康社会的目标。。

今后三年，到2016年，岷县17个扶贫工作重点乡镇、238个重点村全部脱贫，减少贫困人15.27万人，贫困面下降到8%以下，全县实现整体脱贫。具体为：农民人均纯收入年均增幅18%以上，扶贫对象年均纯收入增幅高于全县平均水平2个百分点，全县农民人均纯收入达到7000元以上，扶贫对象人均纯收入达到4187元；无论丰年灾年，农村贫困人口的基本生活都有可靠保障，基本实现贫困户衣食无忧；义务教育巩固率达到91%以上；建制村标准化卫生室覆盖达到90%；80%的贫困户危房得到改造；乡镇、建制村通达率、通畅率和通班车率均达到100%。水土流失综合治理程度达到53.2%；农村自来水入户率达到90%以上；实现所有贫困村通动力电；农民从非农产业中获取的收入超过50%；力争对有搬迁条件和搬迁意愿的农户完成搬迁；新增存款可贷资金85%以上用于支持当地发展，在实现金融机构对空白乡镇全覆盖的基础上，进一步延伸村级服务网络；50%的建制村有标准文化活动室，新农合参合率稳定在96%以上，每个中心卫生院拥有3-4名合格全科医生，一般卫生院（含分院）拥有2-3名合格全科医生；实现新增“两后生”培训全覆盖。

到2020年，岷县努力与全市、全省、全国同步建成小康社会，全县农民人均纯收入达到12000元以上，扶贫对象人均纯收入达到8682元；义务教育阶段巩固率达到95%；建制村标准化卫生室实现全覆盖；所有农户住无危房；水土流失综合治理程度达到61.6%；自来水入户率达到96%；适宜地区沼气、太阳能等清洁能源基本得到普及,帮助贫困群众“换穷貌”；初步建成种养加、产供销协调推进的多元富民产业体系，帮助贫困地区“改穷业”；建制村有综合性村民活动中心；实现所有劳动力技能培训全覆盖，每个贫困家庭至少有一人拿到技能资质证书，帮助贫困群众“拔穷根”。（记者 薛朝华 周国喜）