机场建设费变身民航发展基金引争议

17日财政部关于印发《民航发展基金征收使用管理暂行办法》的通知公布。新办法规定，从今年4月1日起，原民航机场管理建设费和原民航基础设施建设基金合并成民航发展基金。

征收了20年的机场管理建设费至此成为历史名词。但不少人随后发现，民航发展基金的用途虽更加广泛，但基金的征收内容和标准与原机场建设费基本一致。

机场建设费征收20年，废止时间一再延期

“从约束政府财政行为的角度出发，政府性基金（包括机场建设费）必须规定期限。期限一到，不得继续收费，也不得延期。如果想继续收费，应该像新设立的基金一样重新报批。”武汉大学税法研究中心主任熊伟说。

然而，从1992年开始至今，航空旅客登机前，都要单独缴纳机场建设费。

1995年，民航总局、国家计委、财政部对费用进行了规范，将地方委托民航机场代收的各种机场建设基金或附加费等，统一并入“机场管理建设费”。并规定，各地区管理局将其50％上缴民航总局，作为全国机场建设的调控资金。另50％由各机场与当地政府协商按规定的范围使用。

2006年全国两会期间，不少代表提出机场建设费应当废止。然而，2007年，财政部公布的《民航机场管理建设费征收使用管理办法》规定，民航机场管理建设费征收期限延续至2010年。

2010年，财政部又公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”。通知明确规定：“2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”

机场管理建设费多年备受质疑

机场建设管理费一收就是20年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。

“合并机场建设费和民航基础设施建设基金，改征民航发展基金，既有简并收费项目的考虑，也有拓宽和改善资金使用的考虑。”熊伟说，前期公众对机场建设费的质疑不断，可能也是此次调整的动机之一。

然而，民航发展基金的推出，并没有消除公众的疑虑，反而使争论进一步升级。不少人认为，新办法是“换汤不换药”，虽然换了个“马甲”，征收的费用内容和标准与原来的机场建设费基本一致。有网友甚至调侃道：“一个好消息：征收多年的机场建设费停了；一个坏消息：开始征收民航发展基金。”

“政府性基金对公民和企业来说也是一种财产牺牲，我主张用法律来设定，最起码也应该由国务院的行政法规来设定。否则，政府性基金容易被滥用，侵害私人财产权。”长期从事财税法研究的熊伟说。

此外，财政部2010年公布的“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”还规定，继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40％。这一措施也让不少人产生怀疑，有限的财政收入是否有必要拿来补贴上市公司？

根据目前几家机场上市公司近期公布的业绩公告，机场建设费返还已经成为机场的一项重要收入来源，首都机场2011年获得的机场建设费为10．01亿元，占全年营业收入的15．4％。广州白云机场获得的机场建设费返还为5．84亿元，占全年营业收入的13．78％。美兰机场的机场建设费返还为1．19亿元，占去年总收入的21．6％。

民航发展基金需要法律基石和阳光财政

“我认为机场建设费应该取消，但民航基础设施建设基金可以保留。所以，对于民航发展基金也要区别而论。”熊伟说，不管机场的投资者是谁，无论国有还是民营，乘客除了向机场间接付费外，还要因为使用机场而向政府缴费，这个说法很多人都难以接受。所以，完全可以将所有的费用直接由航空公司支付，航空公司再通过票价转由乘客负担。机场收取的费用，政府作为投资人，可以通过利润的途径参与分配。

而政府之所以不愿意采用这种方式，是因为很多机场盈利能力不够，没有利润可以分配。所以，更倾向于通过政府性基金的方式，直接从乘客手中拿钱。

现存民航发展基金应该如何改进？熊伟认为，政府首先要向公众说明征收这笔基金的法律依据。此外，还应向公众公布资金的详细使用计划；对于重大支出，要听取公众的意见；对于资金的使用效果，要由独立机构定期评估，并向社会公布。

来源：新华网 编辑：冯媛