明确环境税收性质定位 引领立法关键性方向走势

【中国环保在线 政策法规】今年6月，《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》出炉，对于推动我国环境税收立法进程具有十分重要的作用。新税种的名称，采用“环境保护税”是否合适？立法中是否应当明确新税种的特别税性质？新税种的征收管理机关是哪个部门？环境税是中央税还是地方税？这些重要问题应当在环境税收立法中予以明确回应。

明确环境税收性质定位 引领立法关键性方向走势

●对环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用。

2015年6月，国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），对环境税收立法的目的以及环境税收的纳税主体、计税依据、应纳税额、征收管理等问题作了具体规定，并以附表的形式对环境税收的税目、税额、应税污染物、当量值等技术性指标予以明确。

无疑，《征求意见稿》对于推动我国环境税收立法进程具有十分重要的作用。但从该意见稿的具体内容来看，其制度设计未能有效融合环境保护与财政税收的基本理念，突出表现在对环境税收立法若干基本问题的认定尚有待商榷，如对新税种的名称，采用“环境保护税”是否合适？此外，立法中是否应当明确新税种的特别税性质？新税种的征收管理机关是哪个部门？环境税是中央税还是地方税？这些重要问题应当在环境税收立法中予以明确回应。

新税种的名称应确定为“环境税”

无论是从立法的内容来看，还是从立法的技术角度讲，新税种的名称选择都是我国环境税收立法首先要面对的问题。

目前，有学者认为，环境税收是指“为实现特定的环境保护目标、筹集环境保护资金而征收的具有与调节环境污染、资源利用等行为相关的各个税种及其相关税收特别措施的总称”。从这种意义上讲，资源税、消费税等直接涉及环境保护的税种以及增值税、企业所得税等与环境保护相关的税种，都可以归入环境税收的范畴。如此界定环境税收的范围过于宽泛，不符合环境税收专门立法的要求。

环境税收，应该是指以保护环境为目的，针对环境污染、生态破坏等行为而课征的独立税种，其征税范围涵盖各种不利于生态环境安全的行为如碳排放、能源消耗等。这种界定有利于立法对具体的税收内容进行详细设计。

目前，国际立法中关于环境税收并无统一的名称。各国基于不同的政治、经济、文化和社会背景，尤其是对环境税收范围理解的宽泛程度的不同，采用了不同的称呼。欧洲国家关于环境税收一般都有单独立法，其名称多样，类别也较为全面。如英国的环境税收包括气候变化税、石方税、航空旅客税、垃圾填埋税等。在美国，环境税收包括二氧化硫税、生活环境污染税、城市环境污染税、燃料税、能源税等。这些域外立法对于我国环境税收立法中新税种名称的确定具有借鉴意义。

环境税收作为一个新税种的名称问题，国内学者有不同的看法。“绿色税”或者“绿税”是对环境税收的一种美称，其表意形象生动，也能体现环境税收的特性，但这一提法的口语化色彩较浓，不宜在环境税收立法中作为正式的法律用语出现。“环境保护税”强调新税种保护环境的目的和价值取向，运用在环境保护法中有积极引导人们规范行为的作用，但无法解释政府对一定程度的污染行为予以许可等问题。“污染税”仅针对污染环境的行为、产品或服务而征收，范围较窄，与环境税收实践的需求相距甚远。

“绿色税”、“环境保护税”、“污染税”这些概念都不能准确反映环境税收的全貌，因而在环境税收立法中应避免使用。就概念的准确性而言，环境税收的名称应能比较准确地概括新税种的内涵和外延，以采用“环境税”或“生态税”为宜。考虑到“环境税”在理论界和实务界已被广泛使用，易于理解和接受，而人们对“生态税”比较生疏，容易产生分歧，因而我国环境税收立法中宜将新税种的名称确定为“环境税”。

需要特别指出的是，虽然从理论上划定“环境税”与“环境费”之间的界限并不困难，但二者在现实中并存的局面在较长时间内仍难以有根本性改变。如何协调“环境税”与其他税费之间的关系，是环境税收立法中需要认真对待的问题。

应该明确环境税的特别税性质

环境税是商品税还是行为税，是直接税还是间接税，是从价税还是从量税，是中央税还是地方税，是价内税还是价外税，这些问题都属于关于环境税性质问题的研究范围。不过，相较于以上问题，明确环境税的目的税属性对于我国当前的环境税收立法而言更为重要，应该引起特别注意。

在税法理论上，税收按照用途的不同可以分为普通税（又称一般税）和目的税（又称特别税），凡是用于满足一般财政需要的税收即普通税，凡是用于满足特定经费需要的税收即目的税。之所以要强调环境税的目的税属性，一方面是因为这一问题直接关系到环境税收资金的归属、管理和使用等，将成为环境税收立法中利益相关方进行博弈的关键点之一；另一方面是因为这一问题将影响我国税收体制和财政体制的整体格局，对推进财税体制改革具有十分重要的意义。遗憾的是，《征求意见稿》并未强调新税种的特别税属性。

未来的环境税作为整个税收体系的重要组成部分，除承担作为一般税收的满足财政需要、调节收入分配等职能外，还应凸显其有利于环境保护的特质。从我国目前的实际情况来看，环境税收入应当用来满足环境保护实践对经费的特定需要，为预防和治理环境污染提供必要的财政资金支持。环境税收虽然不是环境保护资金的唯一来源，但在特定的时间和地区，有可能是环境保护资金的主要来源，能够在一定程度上甚至在很大程度上缓解环境保护资金不足的问题。世界上很多国家对环境税收资金都采取专款专用的原则，即要求环境税收入只用于环境保护，不能被截留或挪作他用。在我国环境形势严峻、环境税率尚未达到最优水平的情况下，实行环境税收入专款专用是现实可行的，在环境税开征初期尤应如此。

强调环境税的目的税属性并在管理和使用中突出专款专用原则，这与我国环境税日益成为地方的主体税种以及地方财政支出的实际情况有关。一方面，环境费在地方税收收入中所占比例越来越大，环境税将成为地方主体税种之一；另一方面，在当前地方政府事务繁多、债务形势严峻的情况下，如果不严格强调环境税收入专款专用原则，则该项资金被挪用的风险会逐步加大。这一问题必须在环境税收立法中予以认真对待。