明确环境税收性质定位 引领立法关键性方向走势

环境税的征收管理机关应为税务部门

新税种征收管理机关的选择是我国环境税收立法面临的又一个重点和难点问题。

之所以称之为重点问题，是因为这一问题不仅关系到能否实现新税种税款的及时、足额征收，还关系到新税种征收管理的效率和成本等。之所以称之为难点问题，一方面是因为较之其他税种，环境税具有较强的技术性，其征收面临较高的要求和挑战；另一方面是因为环境保护部门与税务部门在环境税的征收上存在一定的职责交叉，公平合理地划分二者的权限、协调二者的关系绝非易事。

按照我国的立法传统，能够作为环境税征收管理机关的部门有两个：环境保护部门和税务部门。二者在承担环境税征收管理的功能方面各有优势。在对环境污染情况以及相关企业生产运营情况的了解方面，环境保护部门比税务部门有更加便利的条件。在环境税征收管理的熟练程度方面，税务部门更具优势。因此，理想的状态是，由环境保护部门和税务部门共同负责环境税的征收管理工作。

但从现实情况来看，共同征收管理的最大问题在于可能出现权责不明、相互推诿的情况。此外，不同部门有不同的利益，可能产生诸多矛盾和纠纷。因此，在环境税征收管理机关的选择上，比较理性的方案是，明确规定由一个部门负主要职责，其他部门予以配合。

具体由哪些部门负责环境税的征收管理，学界对此意见不一。多数学者倾向于由税务部门承担主要职责，环境保护部门予以配合。《征求意见稿》也大致确立了这样的格局。从现实情况来看，环境费征收管理中的许多基础性工作，都是由环境保护部门配合税务部门完成的。因此，以税务部门为主、环境保护部门起辅助性作用的环境税征收管理格局，是具有现实基础的。

不过，长期以来，我国环境保护部门一直负责征收排污费，这已经成为一些地方环境保护部门的主要经费来源，一旦确定由税务部门负责征收管理环境税，将直接影响环境保护部门的这部分“既得利益”。

此外，在环境税的征收管理方面，中央与地方之间也存在一定的利益博弈。环境税征收管理权的归属问题将改变环境保护部门与税务部门之间的职权划分状况，这一问题需要环境税收立法予以统筹考虑、明确规定。

当然，仅在立法中明确环境保护部门与税务部门在环境税征收管理中的地位和作用是远远不够的，还需要构建具体的机制，保障二者在工作中积极合作、互相协同。环境税收立法应当构建以下机制：一是环境税收信息共享机制，二是环境税收征管的沟通、协调机制，三是环境税收问责机制。

环境税收入应当由中央和地方共享

在规定环境税的征收管理由税务部门负主要职责的基础上，还应当对税务系统内部的分工予以明确。在我国当前的税收管理体制下，中央税以及中央与地方共享税由国家税务部门负责征收，地方税由地方税务部门负责征收。划分中央税与地方税的大致标准是，该税种是否具有宏观调控、再分配方面的属性。

环境税收入应当由中央和地方共享。这是因为：一方面，环境问题具有很强的外部性，往往会由地域性问题转化为跨区域性问题，因而环境税收入中应当提取一部分归中央，以统筹治理跨区域环境污染问题。另一方面，大多数环境问题都需要地方政府解决，而地方政府尤其是基层政府治理环境污染的财力相对薄弱，因而有必要赋予地方部分征税自主权和资金使用权。简言之，环境税应为中央与地方共享税，中央的环境税收入用于治理跨地区、跨流域污染，地方的环境税收入用于治理区域性污染。

为了保证环境税收入专款专用，我国环境税收立法应当明确规定环境税由国家税务部门征收；同时，考虑到我国环境费征收的现实情况以及地方治理污染的现实需求，立法还应明确规定中央环境税收入中要拿出一部分用于治理地方环境污染，具体额度根据地方政府履行环境保护职责的绩效及具体的环境安全形势而定。

近年来，我国环境保护法律制度日益健全、财税体制改革逐步推进，为加快环境税收立法提供了有利的社会背景。同时，环境税收立法必须考虑如何与日益完善的相关法律制度相配套和衔接，因而会更加复杂化。对环境税的性质、定位等问题进行分析，是因为相对于其他问题，这些问题具有引领立法方向的意义，将会对我国环境税收立法的质量和实施效果起到关键性决定作用。