绘一幅生态文明的蓝图 解读《生态文明体制改革总体方案》

绘一幅生态文明的蓝图

——解读《生态文明体制改革总体方案》

中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》对外公布，生态文明旋即成为微信、微博等各个舆论场炙手可热的关键词。

《意见》包括9个部分共35条，总体脉络概括起来就是“五位一体”“五个坚持”“四项任务”“四项保障机制”；通篇贯穿了“绿水青山就是金山银山”的基本理念。

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文·本报记者 李 禾

《方案》规划了生态文明的制度体系

产权制度

建立统一的确权登记系统。建立权责明确的自然资源产权体系。健全国家自然资源资产管理体制。探索建立分级行使所有权的体制。开展水流和湿地产权确权试点。

开发保护

完善主体功能区制度。健全国土空间用途管制制度。建立国家公园体制。完善自然资源监管体制。

空间规划

编制空间规划。推进市县“多规合一”。创新市县空间规划编制方法。

资源节约

完善最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。完善最严格的水资源管理制度。建立能源消费总量管理和节约制度。建立天然林保护制度。建立草原保护制度。建立湿地保护制度。建立沙化土地封禁保护制度。健全海洋资源开发保护制度。健全矿产资源开发利用管理制度。完善资源循环利用制度。

生态补偿

加快自然资源及其产品价格改革。完善土地有偿使用制度。完善矿产资源有偿使用制度。完善海域海岛有偿使用制度。加快资源环境税费改革。完善生态补偿机制。完善生态保护修复资金使用机制。建立耕地草原河湖休养生息制度。

据《生态文明体制改革总体方案》

9月22日，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）正式对外公布。这个方案是生态文明领域改革的顶层设计和部署，提出改革要遵循“六个坚持”，搭建好基础性制度框架，全面提高我国生态文明建设水平。

中央财经领导小组办公室副主任、中央全面深化改革领导小组经济体制和生态文明体制改革专项小组成员杨伟民表示，增速换挡是中国经济向一个更高形态发展必然要经历的一次阵痛，其中一个十分重要的方向是绿色低碳。而生态文明提出的时间较短，在该领域一些基础性制度缺失，总体方案中提出的一些制度属填补空白性质，如环境治理、生态修复市场体系等。

新模式：监管统一、执法严明、多方参与

《方案》提出，生态文明体制改革的目标是，构建以改善环境质量为导向，监管统一、执法严明、多方参与的环境治理体系，着力解决污染防治能力弱、监管职能交叉、权责不一致、违法成本过低等问题。

当前，我国经济持续下行。在中华环保联合会等举办的“第十一届环境与发展论坛”上，环境保护部副部长吴晓青说，从国内看，经济下行压力下，破解经济发展与环境保护的矛盾面临更大挑战。我国环保正处于大有作为的战略机遇期，同时是负重前行的关键时期、环境风险的显现期，要牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的理念。以环保推动经济转型升级，大幅提高经济绿色化程度，有效降低发展的资源环境代价，实现经济平稳发展和环境保护的双赢。

而环保部“以环境保护优化经济发展”的具体措施包括，深化环评制度改革推进简政放权，再次下放火电等32项建设项目环评审批权限，把环评权力下发到地方和市场；修订《建设项目环境影响评价分类管理名录》，优化审批环节和流程，支持水利、铁路等大项目尽快落地和核电安全发展。推进主要污染物减排，指导、督促各地和央企编制，并层层分解2015年度减排计划，确保减排项目按时建成投运。开展环保综合督察，约谈环境问题突出地方政府主要负责人，联合公安等部门，严厉打击环境违法行为。

据统计，1—7月份，我国实施按日连续处罚、查封扣押、限产停产案件3760件；移送行政拘留、涉嫌环境污染犯罪案件1790件。

“深化环保领域改革，创新环境治理模式，我们还要组织实施好环境监测、环保督察、生态保护、红线划定等多项改革工作，形成政府主导、部门协作、市场激励、公众参与的多元体系。环保部牵头制定了《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》等改革方案，推动国家环境质量监测事权上收等。”吴晓青说。

新动力：发挥企业积极性和自我约束

《方案》提出“生态文明体制改革的目标”，即构建更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系；“生态文明体制改革的原则”，健全市场机制，更好发挥政府的主导和监管作用，发挥企业积极性和自我约束作用等。

“园区和企业在社会经济发展中有着重要的作用。”在“第十一届环境与发展论坛 2015绿色金融分论坛”上，北京工业设计研究院焦跃说。

据统计，2012年，全国纳入统计的国家级经开区（园区）实现地区生产总值5.4万亿元、工业增加值3.8万亿元、第三产业增加值1.2万亿元、财政收入1.1万亿元、税收收入9339亿元、进出口总额7411亿美元，就业人数达1683万人。

当前，北京市各级经济开发区（园区）以年均10%左右的增长速度贡献全市工业产值的一半以上，除各类工业园区以外，金融业、科研和技术服务业、商务服务业聚集区域经济增加值分别增长11%、11.2%和9.5%。全市各类经济开发区（园区）正以产业聚集的形式推动区域经济快速发展，在促进经济结构调整当中发挥着至关重要的作用。

焦跃说，我国正处于“资本密集型工业化阶段”，需建设大量能源和碳含量非常高的基础设施。尽管我国在积极推进建设项目中的节能减排措施，但节能减排形势仍十分严峻。开展绿色环保低碳园区建设是减少城市碳排放，也是生态文明建设的重要手段，是实现经济、社会和环境可持续发展的有效路径。其核心是低消耗、低排放、低污染和高效能、高效率、高效益。

焦跃提出，在新格局下，建设绿色环保低碳园区的路径有“资源高效利用”、“产业集群共生”等。这包括土地资源集约利用，即设计规划布局合理，提高园区用地效率，合理拓展园区用地功能，实现多功能混合土地利用等；水资源重复利用，提高工业用水重复利用率，在园区内建设中水回收系统、中水处理网络，对社区内的污废水资源实现整体规划，集约管理，分散利用；提高其他各类资源利用效率的同时，注重资源循环化利用。

而产业集群共生是指，园区各类型企业在同类产业形成集群，在具有互补关系的产业方面形成共生，实现各类要素资源共享和充分高效利用等。

“我国的工业化和城市化正在经历前所未有的规模和速度，然而碳排放总量过大、资源过度使用、环境污染严重。”焦跃说，可持续发展需要技术创新、经济积累，高瞻远瞩的视角。绿色环保低碳园区的建设掀起一场低碳、清洁、高效、绿色的革命。

新机制：基于市场的激励手段

《方案》要求，“健全资源有偿使用和生态补偿制度”。“健全环境治理和生态保护市场体系”中，要“推行排污权交易制度”、“建立绿色金融体系”等。

在“第十一届环境与发展论坛和2015中国国际生态环境技术与装备博览会”主题峰会上，环保部环境规划院副院长王金南说，市场经济条件下，生态环保应更多适用基于市场的激励手段。

王金南提到的第一项经济手段是环境保护税，“国家法案已出来，开始征求意见了”。但“我觉得，不能简单地把环保税变成一个排污收费的平移，这没有太多政策效果”。“我希望这方案能扩展到有4个税目，一是污染排放税。二是污染产品税。三是生态保护税，对煤炭、矿产资源等开采，生态系统破坏应征收生态补偿税类型的税。四是二氧化碳排放税。”

王金南说，第二项经济手段是生态补偿。“当前我国西部重要生态功能区的生态补偿有几百个县，每年都有几百亿元。但还需去梳理，把补偿真正落到保护者、受损者身上去。这是改革的关键目标和方向。”

“第三项是排污权的有偿使用和排污交易，这是纯粹面向市场化的。我建议，在目前试点基础上向全国推开，新修订《大气污染防治法》里有一条，就是逐步推行大气污染物排放的有偿使用和交易制。”王金南说。