长了“牙”的环保法规，如何真正“咬”下去

“我们知道什么是法医，但什么是环境法医？”

在日前举行的生态文明贵阳国际论坛的“绿色化与立法保障”分论坛上，国家海洋局第一海洋研究所副所长高振会名片上“国际环境法医学会会员”的头衔，引起了大家的关注。

高振会解释说，简单地说，“环境法医”就是鉴定环境受到了哪些破坏的人。这个在国内还略显陌生的职业，在国外已存在约20年了，目前我国相关人才缺口达20万。

高振会表示，环境诉讼未来要专业化，“环境法医”绝对是绕不过的一环。在新环保法今年1月1日起施行、地方环保立法跃跃欲试的背景下，如何让“史上最严”、“长了牙齿”的环保法能朝环境问题“咬”下去，还有很多技术、制度和理念问题需要解决，而一旦“咬”不下去，“牙齿”再锋利也没效果。

环境公益诉讼“难度大”

中国环保网曾定义“环境法医”是法医队伍中的一员，主要工作是对环境污染对人们身体造成的损伤，进行判别，并对相关证据进行鉴定。也就是说，他们可以为法庭提供法医学上的证据链。例如，一个排污企业周边的居民水源地发生污染，那么，污染物是什么？被污染的水源对居民健康是否造成影响？有何损害后果？这当中证据链是怎么构成的？解答这些疑问都需要环境法医进行鉴定评估。

高振会至今仍为13年前的一起环境诉讼案感到遗憾。案件发生在天津塘沽，两条小船相撞最终引发海洋生态索赔。原告方主张赔偿1.2亿元，但最终，责任方只赔了1000万元。该案例如今已进入一些高校法学院环境法的课堂。“为什么赔得这么少？因为海事法院在判决此案的时候，没有技术标准，所以尽管损害严重，我们却得不到赔偿，法院也找不到依据。”高振会说，打完这个官司后，他们认识了其他国家和地区专门处理污染事件的法学界朋友，也知道了国际环境法医学会。

后来，高振会及同行做了不少基础性工作，发布了一些技术标准。等到2011年蓬莱19-3油田溢油事故发生时，赔偿金额已经上升到16.83亿元人民币。这是迄今为止在中国判决的获赔最高的类似案件。

一场环境诉讼当中，专业、技术、人才“一样都不可或缺”。在向论坛提交的发言摘要中，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文也认为，环境民事公益诉讼面临“难度大而能力不足”的问题。

常纪文认为，无论是环境污染还是生态破坏，相关公益诉讼均存在专业化程度高、调查取证困难、诉讼参与度高等难题，而损害赔偿的确定更需要专业、可信而有说服力的数据支持，这些都需要人才和技术作为基础。

但现实不容乐观。常纪文发现，目前，许多环保社会组织规模较小，缺乏人才，尤其是缺少精通环境与法律的复合型人才。环保社会组织自身能力方面的欠缺，削减了其参与环境保护公益诉讼的自信心，“在100家有意愿参与或支持环境民事公益诉讼的社会组织中，能够有专业能力分析环境损害事件并采取环境民事公益诉讼行动的，少之又少”。

700多家环保组织仅提起7起环境公益诉讼

就在论坛举办前两天，荷兰一家法院作出一项判决，要求荷兰政府截至2020年至少削减25%的温室气体排放量，而原有14%~17%的削减计划，被认定为不合法。这个判决被英国《卫报》评价为有里程碑式的意义。诉讼原告是由荷兰乌尔根达社会团体组织的886名公民，两年半以前，他们指责荷兰政府在控制全球气候变暖的目标方面“存在疏忽”。

在上海交通大学凯原法学院教授王曦的理论模型中，这是社会组织监督政府履行环保职能的典型案例。王曦告诉现场听众，环保事业存在政府、企业及第三方等主体，其中，第三方主体包括人民代表大会、公民、法人、社会组织、新闻媒体和法院等。

王曦认为，社会组织在环境保护中充当“监督者”的角色，对政府和企业的有关环境的行为，进行监督或制衡。正是在包括社会组织在内的第三方主体有力的监督下，“政府才会勤勉地履行环保职能”，“如果政府不受监督，它不会好好去管理好环境”。

在新环保法实施之初，法学界曾期待环境民事公益诉讼出现“井喷”，但该法实施至今，符合诉讼主体要求的700多家社会组织仅提起7起环境公益诉讼。

在常纪文看来，环保社会组织自身存在着先天和后天的不足。一方面，社会组织难以坚持原则和真正独立。因为环境民事公益诉讼必然涉及多方经济利益，一些企业、地方政府和行政部门可能成为“阻力源”，而问题就在于，众多环保社会组织与这些“阻力源”均有着千丝万缕的关系，或依附，或合作。常纪文发现，“如果一些社会组织热衷于提起环境民事公益诉讼，其挂靠单位往往会感觉压力巨大”。

另一方面，社会组织会受到经费不足的制约。“环境民事公益诉讼的每一步，都花费甚多，鉴定费少则3万~5万元，多则100多万元。”常纪文认为，以河北省为例，3家符合条件的环境保护公益组织的经费，前几年最多也就一年几万元，“这些环保社会组织的自身生存已难以为继，其提起公益诉讼便成为‘无源之水，无本之末’”。

2011年，自然之友、重庆市绿色志愿者联合会曾起诉某科技有限公司，经过近两年的取证调查、证据交换、调解协议，企业却单方违约，拒绝签署调解协议，使两家社会组织之前的一切努力付之东流。2013年，中华环保联合会共提起7起诉讼，但没有一起案件被法院受理。

在分论坛上，贵州省高级人民法院院长孙潮表示，原告不积极、诉讼成本过高、执行困难等因素，制约了环境公益诉讼的提起。此外，诉讼缺乏应有的诉讼物质和精神激励机制。关于诉讼物质激励机制，贵州省高院的探索是，诉讼中的评估鉴定费、律师费等费用，均由被告承担，并设立环境公益诉讼基金等支持多项机制。

倡导老百姓真正认同生态文明

在贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司董事长袁仁国看来，治理环境应该加大执法司法投入，改变生态环境保护执法司法“偏软”的现状，规范现行执法体制，通过行政直管、扩充编制、提高素质等方法，强化生态执法力量和实效。

这恰恰是一些地方环保部门的病灶所在。

由于历史原因，环保部门是否具有执法权、多大范围的执法权尚存在争议。有的地方工作流于形式、职责不清晰，工作定位也存在偏差。今年两会期间，法律界的政协委员曾再次提出设立环保警察制度，解决环保部门执法主体的问题。

在王曦看来，政府、企业和第三方主体之间，既相互管制又相互监督。其中政府既是监督者、管理者，同时也是被监督者。尽管过去30年内有很多规定，但仍然出现了许多环境问题，原因就在于“很多地方政府没有好好履行职能”。

“如果说一个人发烧了就只给他吃退烧药，解决不了根本问题，我们要看到这是一个复杂的事物，要深刻挖掘它背后的原因。”在分论坛上，四川大学经济学院教授邓玲认为，生态文明建设需要文化共识作为前提和灵魂。

邓玲把这种文化共识称为“绿色人生”。她认为，如果仍然是在一种追求物质财富最大化的框架下，思考我们怎么样把法律规定得更严格，是解决不了问题的，应该有更深层的思考，而“绿色人生”就是倡导将生态文明的理念内化成老百姓自己的价值取向，从心里真正地认同生态文明。

这种转变已经在进行了。出席分论坛的宁夏人大常委会副主任孙贵宝介绍说，由于生态环境建设周期长、见效慢，需要多年甚至几届政府不懈努力才能见到明显成效，因此，从顶层规划设计上进行立法显得尤为重要。2005年以来，宁夏已经先后出台了17件地方性生态环境保护法规。

贵州省人大常委会党组书记、副主任龙超云也表示，到目前为止，贵州省生态文明建设的法规有75件，初步形成了有贵州特色的保护水、土壤、大气、森林、湿地等的绿色法规体系。