省委省政府关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的实施意见

为贯彻落实《中共中央、国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号）精神，理顺城市管理执法体制，提高城市管理执法和服务水平，结合我省实际，提出以下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。深入贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中、六中全会及中央城镇化工作会议、中央城市工作会议精神，坚持以“四个全面”战略布局和五大发展新理念为引领，以城市管理现代化为目标，以理顺体制、完善机制、加强法治为途径，将城市管理执法体制改革作为推进城市发展方式转变的重要举措，与简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推进城市管理向城市治理转变，促进城市高效有序运行，实现城市让生活更美好。

（二）基本原则。坚持以人为本原则，把为人民服务的理念融入到城市管理的每个环节，强化宗旨意识和服务意识，落实惠民和便民措施，努力消除各种“城市病”；坚持依法治理原则，完善执法制度，改进执法方式，提高执法素养，将城市管理纳入法治轨道，各项工作环节流程清晰、责任明确、有章可循；坚持源头治理原则，增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性。变被动管理为主动服务，变末端执法为源头治理，从源头上预防和减少违法违规行为；坚持权责一致原则，明确城市管理和执法职责边界，制定权力清单，落实执法责任，权随事走、人随事调、费随事转。实行属地管理，市、县两级政府在城市管理和执法中负主体责任,充实一线人员力量，落实执法运行经费，将工作重点放在基层；坚持协调创新原则，加强政策措施的配套衔接，强化部门联动配合，有序推进相关工作。积极推进网格化管理和智慧城市建设，充分发挥现代信息技术的优势，提高全省城市管理的科学化水平。

（三）总体目标。到2017年年底，全面完成市、县两级政府城市管理领域的机构综合设置。到2020年，城市管理法规和标准体系基本完善，执法体制基本理顺，机构和队伍建设明显加强，保障机制初步完善，服务便民高效，现代城市治理体系初步形成，城市管理效能大幅提高，人民群众满意度显著提升。

二、建立规范高效的城市管理体制

（四）界定城市管理职责。城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理、城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的,与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护、交通管理、应急管理等方面的部分工作。城市管理执法即是在上述领域根据国家法律法规规定履行行政执法权力的行为。

（五）明确城市管理主管部门。省住房和城乡建设厅是全省城市管理主管部门，负责对全省城市管理工作的业务指导、组织协调、监督检查和考核评价，研究制定有关政策和规范标准。市、县两级政府要确定城市管理主管部门，科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责，有关管理和执法职责划转后，原主管部门不再行使相关职权。确需多个部门共同管理的事项，要明确职责分工，形成工作协调配合机制。

（六）综合设置城市管理机构。按照住房和城乡建设部和中编办的要求，整合归并省级执法队伍。省住房和城乡建设厅会同省编办指导各地推进市、县两级政府城市管理领域大部制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理相关职能，实现管理执法机构综合设置。具备条件的应当纳入政府机构序列。有条件的市、县应当建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制。

（七）加强城市管理综合执法。在城市管理以及与其密切相关且需要集中行使行政处罚权的领域推行综合执法。具体范围是：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营，以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理部门可以实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。上述范围以外需要集中行使的具体行政处罚权及相应的行政强制权，由市、县政府报省政府审批。到2017年年底，基本实现住房城乡建设领域行政处罚权的集中行使。

（八）推进城市管理重心下移。市一级城市管理部门主要负责对下一级城市管理和综合执法工作的指导、监督、考核，以及跨区域及重大复杂违法违规案件的查处。在设区的市推行市或区一级执法，市辖区能够承担的可以实行区一级执法。区级城市管理部门可向街道派驻执法机构，推动执法事项属地化、网格化管理；市辖区不能承担的，市级城市管理部门可以向市辖区和街道派驻执法机构，开展综合执法工作。派驻机构业务工作接受市或市辖区城市管理部门的领导，日常管理以所在市辖区或街道为主，负责人的调整应当征求派驻地党（工）委的意见。逐步实现城市管理执法工作向乡镇延伸，推进城乡一体化发展。

三、加强城市管理队伍建设

（九）强化执法力量。要合理设置岗位，科学确定城市管理执法人员配备比例标准，满足城市管理执法工作需要。执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例。统筹解决好执法人员身份编制问题，在核定的行政编制数额内，具备条件的应当使用行政编制。按照“人随事走、费随事转”的原则，实现事权与支出相适应、权力和责任相统一，做到职责整合与编制划转同步实施、机构设立与人员移交同步进行。根据工作需要，可采取招用、劳务派遣等形式配置城市管理执法协管人员，建立健全协管人员招聘、管理、奖惩、退出等制度。协管人员数量不得超过在编人员，并随城管执法体制改革的深入而逐步缩小。协管人员只能配合执法人员从事宣传教育、巡查、信息收集、违法行为劝阻等辅助性事务，不得从事具体行政执法工作。

（十）严格执法队伍管理。着力提高城管执法队伍整体素质，加强执法人员业务培训和考试，严格实行持证上岗和资格管理制度。建立符合职业特点的职务晋升和交流制度，切实解决基层执法队伍基数大、职数少的问题，确保部门之间相对平衡、职业发展机会平等。支持吉林建筑大学等高等学校设置城市管理专业或开设城市管理课程，依托党校、行政学院、高校及有关学术研究机构开展岗位培训。

（十一）切实保障经费投入。建立健全责任明确、分类负担、收支脱钩、财政保障的城市管理经费保障机制，将城市管理经费列入同级财政预算，并与城市发展速度和规模相适应。各地要加大财政支持力度，增加对城市管理执法人员、设施装备、技术支撑等方面的资金投入，满足城市管理执法工作需要。完善基层执法人员工资政策。根据执法工作需要，制定城管车辆、装备配备标准，核定执法执勤专用车辆编制，不断改善基层城管执法单位办公条件。到2017年年底，实现执法制式服装和标志标识统一。研究通过工伤保险、抚恤等政策，提高风险保障水平。

四、努力提高行政执法水平

（十二）制定公布权力清单和责任清单。全面清理调整现有城市管理综合执法职责，优化权力运行流程。依法建立城市管理综合执法部门的权责清单，向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。市、县两级城市管理部门要加快推进权力清单和责任清单的制定公布工作。

（十三）规范执法制度程序。要加快制定城市管理执法方面的地方性法规规章，完善执法程序，规范办案流程，明确办案时限，提高办案效率。推行执法办案评议考核制度和执法公示制度。健全行政处罚适用规则和裁量基准制度、执法全过程记录制度。严格执行重大执法决定法制审核制度。杜绝粗暴执法和选择性执法，确保执法公信力，维护公共利益、人民权益和社会秩序。

（十四）改进行政执法方式。坚持依法行政，做到着装整齐、用语规范、行为文明，依法规范行使行政检查权和行政强制权，严禁随意采取强制执法措施。坚持处罚与教育相结合的原则，根据违法行为的性质和危害后果，灵活运用不同执法方式，对情节较轻或危害后果能够及时消除的，应当多做说服沟通工作，加强教育、告诫、引导。创新行政执法方式，综合运用行政指导、行政奖励、行政扶助、行政调解等非强制性手段，引导当事人自觉遵守法律法规，及时化解矛盾纷争，促进社会和谐稳定。

（十五）健全行政执法监督机制。全面落实行政执法责任制，建立监督制约机制，强化内部流程控制，健全责任追究机制、纠错问责机制。完善外部监督机制，畅通群众监督渠道、行政复议渠道。大力推进城市管理和行政执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、监督权。坚决排除对执法活动的违规人为干预，防止和克服地方和部门保护主义，严惩执法腐败行为。

（十六）建立司法衔接机制。建立城市管理部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送等制度，实现行政处罚与刑事处罚无缝对接。公安机关应在城市管理部门设立专门的城市管理执法治安保障机构，依法打击妨碍城市管理和暴力抗法行为。检察机关、审判机关要加强法律指导，及时受理、审理涉及城市管理执法的案件。检察机关有权对城市管理部门在行政执法中发现涉嫌犯罪案件线索的移送情况和行政违法行为进行监督，城市管理部门对发现的涉嫌犯罪案件线索移送不畅的，可以申请检察机关立案监督，对符合公益诉讼的案件线索及时向检察机关报送。对城市管理执法部门申请强制执行的案件，审判机关应当积极支持、及时受理、依法执行。

五、不断提高城市管理水平

(十七)加强市政管理。市政公用设施建设项目竣工后，应当及时将管理信息移交城市管理部门。加强市政公用设施监管，强化排水防涝、供水、供热、燃气、污水垃圾处理、地下综合管廊等基础设施管护，保障安全稳定高效运行。加强城市道路管理，严格控制道路开挖和占道行为。大力推广使用节能灯具，提升背街小巷装灯率和亮灯率。

(十八)管护公共空间。加强城市公共空间规划，提升城市设计水平，打造城市特色风貌。加强对城市规划区内向社会开放、供公共使用和活动场所（包括道路、公园、广场、绿地、公共停车场、公共交通换乘站、城市滨水区域等）的管理。改造老旧城区街道景观和临街建筑立面，加大违法违规建筑查处、拆除力度。加强户外广告、门店牌匾设置管理。加强城市街头流浪乞讨人员救助管理。严查食品无证摊贩、散发张贴小广告、街头非法回收药品、贩卖非法出版物等行为。及时制止、严肃查处擅自变更建设项目规划设计和用途、违规占用公共空间以及乱贴乱画乱挂等行为。

(十九)优化城市交通。以解决城市交通拥堵为重点，优化交通出行结构，打造城市交通微循环系统，提高路网运行效率。坚持“公交优先”战略，加强不同交通工具之间的协调衔接，着力提升城市公共交通服务水平。大力倡导步行、自行车等绿色出行方式。优化交通标志、标牌、标线设置，完善行人过街隔离和智能化交通指挥等设施，合理设置人行天桥、地下通道和安全岛。加强城市出租客运市场管理。加强静态停车秩序管理，综合治理非法占道停车及非法挪用、占用停车设施，鼓励社会资本投入停车场、停车楼建设，鼓励单位停车场错时对外开放，逐步缓解停车难问题。坚持疏堵结合的原则，整治各类占道经营。

(二十)加强环境卫生管理。加大环卫设施投入，提高城市道路机械化清扫率。大力推进城市棚户区、城中村改造，集中实施老旧小区、背街小巷综合整治，彻底解决环境脏乱差和私搭乱建问题。加强对大气、噪声、城市黑臭水体、固体废物的治理。加强对沿街商户、夜市摊点随意丢弃垃圾、排放污水管理。规范建筑施工现场管理，严控噪声扰民、施工扬尘和渣土运输抛洒。推进垃圾减量化、资源化、无害化管理。加强废弃电器电子产品回收处理和医疗垃圾集中处理管理，加大生活垃圾分类投放、处理设施建设和管理，推进餐厨废弃物无害化处理和建筑垃圾等资源化利用。严查向城市水系倾倒垃圾、排放污水等破坏生态环境案件。大力开展爱国卫生运动，提高城市卫生水平。

(二十一)提高应急管理能力。提高城市防灾减灾能力，保持水、电、气、热、交通、通信、网络等城市生命线系统畅通。完善应急管理体制和响应机制，提高突发事件处置能力。健全城市管理领域安全监管责任体系，落实监管责任，加强燃气设施、渣土弃置场等巡查维护和隐患排查治理，强化重大危险源监控，消除重大事故隐患。加强城市基础设施安全风险隐患排查，建立分级、分类、动态管理制度。强化应急避难场所建设和设施设备管理，加强各类应急物资储备。

（二十二）强化城建档案管理。加大城建档案管理工作资金投入，强化机构队伍建设。城市建设项目开工前要认真查询利用相关档案信息，杜绝野蛮施工和随意开挖。工程竣工或变更后，要按照相关规定要求，及时将建设项目档案移交当地城建档案管理机构。建立科学规范的城建档案管理机制并纳入建设工程管理环节。实现城市建设档案信息共享和动态更新，切实发挥城市建设档案在城市规划建设管理和防灾减灾中的重要作用。

(二十三)打造数字城管平台。到2017年年底，所有市、县都要整合建设数字化城市管理平台。依托城市公共信息平台，综合运用物联网、云计算、大数据等现代信息技术，整合人口、交通、能源、建设等公共设施信息和公共基础服务，拓展数字化城市管理平台功能。整合完善“12319”城市管理服务热线，并实现与政府“12345”服务热线、公安110报警电话、检察机关12309举报电话等的对接。

(二十四)大力创建智慧城市。加强城市基础设施智慧化管理与监控服务，建立用数据说话、用数据决策、用数据管理的新机制。加快市政公用设施智慧化改造升级，实现感知、分析、服务、指挥、监察“五位一体”和城市地下空间、地下综合管廊、地下管网管理信息化和运行智能化。

六、创新城市治理方式

(二十五)引入市场机制。鼓励通过政府和社会资本合作等方式推进城市市政基础设施、市政公用事业、公共交通、便民服务设施等的市场化运营。推行环卫保洁、园林绿化管养作业等由政府向社会购买服务，逐步扩大购买服务的领域。合理设置方便市民日常生活的自由市场、摊点群、流动商贩疏导点等经营场所和服务网点，促进服务业发展。

(二十六)充分发挥社区管理作用。充分发挥党组织在基层社会治理中的领导核心作用，发挥政府在基层社会治理中的主导作用。依法建立社区公共事务准入制度，充分发挥社区居委会作用，增强社区自治功能。推动制定社区居民公约，促进居民自治管理。充分发挥社会工作者等专业人才的作用，培育社区社会组织，完善社区协商机制。建设完善社区公共服务设施，打造方便快捷生活圈。通过建立社区综合信息平台、编制城市管理服务图册、设置流动服务站等方式，提供惠民便民公共服务。

(二十七)完善城市网格化管理。建立健全市（州）、县（市、区）、街道（乡镇）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理。明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理。依托基层综合服务管理平台，全面加强对人口、房屋、证件、车辆、场所、社会组织等各类基础信息的实时采集、动态录入，准确掌握情况，及时发现和快速处置问题，有效实现政府对社会单元的公用管理和服务。

(二十八)动员公众参与城市管理。倡导城市管理志愿服务，建立健全城市管理志愿服务宣传动员、组织管理、激励扶持等制度和组织协调机制，引导志愿者与民间组织、慈善机构和社会团体之间的交流合作，组织开展多形式、常态化的志愿服务活动。依法支持和规范服务性、公益性、互助性社会组织发展。采取公众开放日、主体体验活动等方式，引导社会组织、市场中介机构和公民法人参与城市治理，形成多元共治、良性互动的城市治理模式。

(二十九)提高市民文明意识。深化文明城市创建工作，广泛开展城市文明教育。不断提升市民文明素质和城市文明程度。积极开展新市民教育和培训，让新市民尽快融入城市生活，促进城市和谐稳定。充分发挥各级党组织和工会、共青团、妇联等群团组织的作用，广泛开展城市文明主体宣传教育和实践活动。加强社会诚信建设，坚持公约引导、信用约束、法律规制相结合，以他律促自律。

七、切实加强组织领导

（三十）落实工作责任。加强党对城市管理工作的组织领导。各级党委和政府要充分认识推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的重要性和紧迫性，把这项工作列入重要议事日程，省直有关部门要顺应改革趋势，增强大局意识、责任意识，积极支持和指导各地推进改革工作。各市（州）、县（市、区）党委和政府主要领导作为第一责任人要亲自组织研究推进城市执法体制改革工作，出台具体实施方案，明确时间步骤，细化政策措施，稳妥有序推进改革,保证城市管理功能运转良好，供热、供水、燃气、市政设施等安全运行。

（三十一）建立工作协调机制。省级建立城市执法体制改革联席会议制度，统筹协调解决制约城市管理工作的重大问题及相关部门的职责衔接问题。各市（州）、县（市、区）政府要建立主要负责同志牵头的城市管理协调机制，加强对城市管理工作的组织协调、监督检查和考核奖惩。建立健全相关部门之间信息互通、资源共享、协调联动的工作机制，形成管理和执法工作合力。省住房和城乡建设厅、省编办、省法制办要及时总结各地经验，切实加强协调指导和监督检查，重大问题要及时报告省委、省政府。

（三十二）加强督查督办。城市管理执法体制改革是中央部署的一项重要改革任务，省委、省政府将强化对改革全过程督查督办，协调解决推进中的矛盾和问题。省住房城乡和建设厅要会同相关部门制定全省城市管理检查考评办法，开展专项活动，推动科学规范的城市管理长效机制建设。各地要结合实际制定具体考评方案，组织开展对本级及下级的检查和评价考核。建立城市管理行政问责机制，开展社会公众满意度评价及第三方评估。各地要将城市管理工作纳入经济社会发展综合评价体系和领导干部考核体系，严格考核奖惩。

（三十三）严肃工作纪律。各市（州）、县（市、区）党委和政府要严格执行有关编制、人事、财经纪律，在职责划转、机构和人员编制整合调整过程中，要保持工作的连续性和稳定性。严禁在推进城市管理综合执法体制改革工作中超编进人、超职数配备领导干部、突击提拔干部。对违反规定的，要严肃追究有关单位和人员的责任。

（三十四）营造舆论环境。高度重视宣传和舆论引导工作，将改革实施与宣传工作协同推进，推进城市管理综合执法信息公开，保障市民的知情权、参与权、表达权、监督权。正确引导社会预期，及时回应社会关切，凝聚改革共识，加强对城市管理执法先进典型的正面宣传，营造理性、积极的舆论氛围。加强城市管理综合执法舆情监测、研判、预警和应急处置，提高舆情应对能力。