专家：“国企分类”改革大局已定 混改焦点在经营权

　　对于舆论热议的央企重组，国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦认为，大潮时间未到。

　　新京报记者 彭子洋 摄

　　上周，新华社下属媒体报道，国企改革顶层设计方案已进入正式出台前的倒计时，目前国务院已正式通过，有望在近期推出。昨日又有消息称，中国计划本月公布国有企业改革框架方案。

　　2013年11月，十八届三中全会召开，新一轮国企改革大幕正式揭开。会议提出要积极发展混合所有制经济，以管资本为主加强国有资产监管等目标。如今近两年时间过去，新一轮国企改革中央层面的顶层设计方案还没有正式出台。目前多省市出台相应的改革文件。近期习近平总书记考察吉林时力挺国企改革，国企改革顶层设计方案出台的呼声日高。

　　国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦近日接受了新京报专访。他认为，国企改革顶层设计必须要以分类作为基础。混合所有制改革的焦点是经营权的放开，而不是所有权的问题。

　　分类是国企改革的基础

　　新京报：今年以来，国企改革总方案将要出台的传闻不绝于耳，也就是大家说的顶层设计，近期也有新一波动向。你预计顶层设计何时出台？

　　李锦：何时出台要看客观条件具备，主观上的需要，择机出台。现在国企形势向好，改革方案出台条件具备。

　　新京报：你期待的顶层设计方案是什么样的？

　　李锦：因为改革涉及不同层面的各类矛盾，实质是权利和资源的调整与重新配置，从某种程度上意味着是一次洗牌。所以顶层设计非常重要，需要总揽全局，统筹兼顾。

　　总方案是管指导思想、目标、方向、道路与原则的。而分类改革是一切改革的基础与前提。这次国企改革顶层设计方案将有国有企业分类改革的内容，这将是一大创新与突破。

　　新京报：为什么认为分类是改革中特别重要的部分？

　　李锦：分类的问题牵涉到五大方面，一个体制问题，一个结构布局及重组问题，还有分类改革、分类监管、分类考核和薪酬制定。这是国企改革的基础性问题。如果房子不画好图纸、地基不打好，上面大楼就会出问题。

　　哪些该垄断，哪些不该垄断，哪些侧重经济效益，哪些侧重社会效益，不分开，可能是一笔糊涂账。这些年，国企一直面临“盈利性使命”与“公共政策性使命”的诉求冲突。一方面，要通过盈利性来保证自己不断发展壮大，另一方面，又要服务公共目标，常要干些不盈利的事。二元结构与两难境地相伴相生。

　　正是由于国有企业使命矛盾的存在，才引起了这些年国有企业行为出现偏差，一方面在传统制造业中过量的国有资本不断制造新的过剩产能；另一方面，在关系国民经济命脉、改善民生、国家长远发展的重要领域中，国有资本的作用没有充分发挥。

　　从国企领导人管理制度看，国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”的双重角色，同时还可以规避两种角色的风险，这种既“当官”又“挣钱”的角色混淆是极大的不公平，社会负效应突出。从这个角度看分类改革也非常迫切。

　　这一轮国企改革的重大突破，就是分类改革。因为这是整个改革的基础与前提问题。李克强总理的2015年两会报告，已经把国企分类改革列为国企改革七项任务的第一位，这是历史上的第一次，可见大局已定。国企分类改革的文件，已作为单项文件列出。

　　新京报：具体应该怎样分类，分类之后会有哪些变化？

　　李锦：针对不同类型的国企，公司治理结构会有所区别。例如，对于公益保障型国企的人员，可以参照公务员进行管理，公司不一定再去搞股份制改革，更不应该以上市为目的。对于竞争型国企，其利润考核、用人分配和薪酬体制，都应该按照市场化的标准要求。

　　分类的完成，将为全面深化改革完成一个“奠基礼”。当然，划分国企类型是一件十分复杂的事，同样一个企业，要牵涉到主业与多业，同一个链条会牵涉到放开程度深浅，需要深入研究，不可一蹴而就，最后必然是“一企一策”。例如，中储棉、中储粮归为保障型国企，对其考核首先要看是否完成了国家粮食与棉花的储备任务。而中粮可以归为竞争型国企，对其考核要按照市场标准进行。那么处于交界处的一些企业如何拆分与移交，这肯定是一个复杂的过程。

　　混改焦点应该是经营权

　　新京报：目前，国有企业对于改革，持什么态度？

　　李锦：整体上看是充满期待，一边尝试，一边等待。

　　有两类情况对于改革迫不及待，一类是亏损的企业，希望通过改革打开新路子，不排除当成最后一根救命稻草的。一类是地方政府，债务负担重，房地产已经无法支撑地方财政，对于企业改革充满期待。而业绩、待遇比较好的企业，自身改革的动力就没有那么强了。

　　新京报：去年夏天，国资委公布了第一批试点央企和四项试点内容。试点与顶层设计是什么关系？

　　李锦：试点都在做，但还没有公布。试点与顶层方案应该是相辅相成，要起表率与引路作用。顶层设计是设计图，要转化为施工图，需要一个过程，下一步“设计图”出来了，关键在于落实，画好施工图，是2015年下半年直到2016年的事情。

　　新京报：第二批改革试点央企会有哪些？会试点哪些内容？

　　李锦：现在都是猜测。第二批应该是在顶层设计之后，一是扩大试点范围，二是扩大试点内容。其实地方国企改革试点，要更快些。

　　新京报：新一轮国企改革始于十八届三中全会。当时提出了混合所有制、企业化向资本化转变等重点。此次的顶层设计中，在坚持十八届三中全会的精神的同时，是否有所更新？

　　李锦：这次顶层设计方案对十八届三中全会应该是一脉相承的。但是，三中全会到现在21个月，好多情况发生了变化。人们的认识也发生了变化。改革中遇到的一些新问题，譬如混合所有制的地位问题，完善产权制度与防治国有资产流失关系问题，国企反腐败与公司治理问题，一带一路战略实施导致外部开放促内部改革的发展思路问题，都积累了新的认识，需要重新审视。

　　对于混合所有制改革，三中全会之后半年间，出现一个刮风的状态，制定目标，确定比例，少的占70%，多的占85%，几乎所有公布国企改革意见的省份，都提出混合所有制的目标。混改是手段，不是目标，如果将手段定为目标，就是弄错了。

　　对于推进国有企业改革，习近平总书记近期提出了三个“有利于”，即“推进国有企业改革，要有利于国有资本保值增值，有利于提高国有经济竞争力，有利于放大国有资本功能。”国企改革目的论的提出，具有重大意义，在实践上有辨别是非、拨乱反正的作用。

　　所以，对于混改，要重新审视。混合所有制改革从2013年的“积极推动”已经变成今年的“有序实施”。

　　我一直呼吁，混改是手段不是目的，焦点应该是经营权，是生产力的提高，而不是所有权。所有权和经营权的分离才是改革的本来意义。我觉得，混合所有制改革应该称为混合经济改革，加上“所有制”三个字就复杂化了，重心被转移了。

　　新京报：国有企业混合所有制的理想状态是怎样的？是否控股权在国家手里，经营权给市场？

　　李锦：改革重心不应该在国有企业收哪一块、放哪一块问题。焦点是经营权的市场化。衡量它的结果，是国有和民营两个优势的结合，通过集成创新，形成最高效益。千万不要把焦点放在所有权方面。我认为讨论了一年，都没有对准焦点。

　　我要强调的是，混合所有制改革不是国有企业改革的“重头戏”，起码现在不是。

　　新京报：最近外媒报道，建立国有资本投资公司和运营公司的方案批准了，有的解读是建立中国版淡马锡。中国的国有资本投资公司和运营公司应该是什么样的？

　　李锦：淡马锡的经验是所有权和经营权的分开。我们改革的方向是市场化，核心问题是政企分开，焦点是经营权的放开，目的是增强国企活力、竞争力与影响力。淡马锡的经验在这些方面对我们是有启发的。但是，中国有中国的国情，我们不能照搬淡马锡的做法。

　　我始终强调国企改革的政企分开，需要切两刀，一刀在政府和企业之间，建立国有资本投资公司和运营公司，完成政企分离；第二刀是出资人代表和职业经理人之间，使所有权和经营权分开，企业成为独立的市场主体。在切开的同时，考虑结合的问题，其中包括加强党的领导，加强出资人监督，防止国资流失，监管考核等。一个是分开，一个是结合，两者不可偏废；从操作上看，先分开，再结合。就是先切两刀，再搞两结合。

　　政府的事情是管资本，制定规则、投资预算、派干部(董事监事)、监管、考核，保值增值，现在很多人担心切开后，就变成了三层框架，形成裁判员(政府)，教练员(国有资本投资公司)、运动员(央企)的关系。但肯定不是一切了之，政府怎么调控，当市场失灵时，政府怎样发挥作用，这是改革需要回答的。

　　员工持股应先设立红线

　　新京报：今年年初，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》正式实施，首批改革涉及72家央企负责人。近期，央企降薪的动作不少，甚至涉及非高管人员。新一轮国企改革中，市场化选聘是否就意味着要降薪？

　　李锦：央企高管薪酬与效益挂钩，可以使得效益机制发挥更大的作用。同时，央企高管限薪后，也有利于消除两极分化，调动更多人的积极性，但新政实施半年以来，政策没有及时配套也是事实。导致业内存在不少担忧的声音。因为配套政策没有出台，很多职业经理人与出资人代表同样被限薪，心里自然滋生埋怨情绪。

　　国企高管分为两类：一类是出资人代表，包括董事会、监事会成员；一类是职业经理人，包括总经理为代表的经理层。目前，职业经理人都是政府任命。随着改革的不断深化，会实行市场化选聘国企高管中的职业经理人。再一个加速国企中层干部由任命制转化为聘任制，这将是一场触及根本利益的冲击。

　　可以预见的是，在国企全面限薪的同时，薪酬改革下一步的方向是加大市场化选聘的高管比例，由市场来定身价，真正实现通过薪酬激励留住人才。市场化选聘不是意味着要降薪，而是加薪的合法化、制度化。

　　新京报：降薪的同时，国企改革试点之一的市场化选聘，应该怎样进行？

　　李锦：肯定是先试点。可以实行内部培养和外部引进相结合的方法，逐步在国企内增加市场化选聘的经理，并制定和完善职业经理人制度。包括经理层成员任期制和契约化管理，自然会包括建立市场化退出机制。力争通过3到5年，绝大部分国企都按照职业经理人制度选聘负责人。我看，全面推行实施的最后的时间点是2022年，不宜拖得太久。

　　到那时，市场化聘任的职业经理人的薪酬会普遍高于董事、监事，甚至高出数倍。现在任命制的干部将面临重新“下海”的选择，特别是国企中年轻的一些干部，将面临走向市场的重新选择。

　　新京报：除了高管降薪、职业经理人，国家也提出并强调了另一种激励机制，就是员工持股制度。这个话题曾引起广泛讨论。全民所有的资产，由个人持股是否合理？

　　李锦：员工持股确实会提高员工积极性，焕发活力。但现在标准没出来，尤其要强调红线意识。红线没出来，不能随便上马，先试点。

　　首先，按功能分类，哪些企业可以持股，国有独资，不可以，市场竞争性的，可以。其次，企业的增量和存量中，增量可以持股，存量暂时不动。第三是持股比例，占百分比，设一条线；第四，管理层、经营层、科技层、基层员工等持股顺序；第五，持股程序化、公开化；第六，谁来监管，监管的权力、责任，包括追责制度。这些红线列出来之后，才能干。如果没有红线，非常容易造成流失。

　　现在说重组潮为时过早

　　新京报：从南北车开始，央企合并的各种分析和猜测此起彼伏。后来的核电、航运等，都在进行着相关的动作。合并重组，是否已经成为新一轮央企改革的主要方式？行业更加集中，是否是发展趋势？

　　李锦：现在说重组潮，还为时过早。但重组目前出现了一个鲜明的趋势，“一带一路”是强力推手。重组后可以增加国际竞争和话语权，需要做大。其中，装备制造业和交通运输业，更为突出。机车、核电、运输、通讯、建筑等行业，做大做强的需要也更为紧迫。再一个趋势是，国内产业强势企业的合并和产能过剩的企业合并重组。目前，前一趋势更热一些，后一趋势要过一段才能热起来。

　　国企布局调整与重组，有关部门正在起草文件，作为这次顶层设计的一部分，已经充分重视。可以判断，随着国企改革的步伐加快，一带一路战略实施的加快，新一轮国企重组活动是可以预料到的趋势。

　　我觉得，央企重组应该遵循几个原则：国家需要的原则、企业自愿的原则、市场经济的原则，主业集中的原则、提高效益的原则等。除了像南北车那样出于国际竞争的“合二为一”外，央企重组还要从产业链的角度进行业务整合，整体产能输出，取得国际合作，这样能使国企重组产生更好的效益。

　　新京报：怎样看待对于重组产生更强垄断的担心？

　　李锦：重组不是简单合并做大就好。我觉得可以采取投资经营公司的构架，“统分结合，内外有别”的方针。同领域企业在海外业务方面通过合并打响中国品牌，在国内依旧保持相对独立的市场竞争状态，这种方式将更符合中国新常态下对企业的要求，有利于国企良性发展。如果简单合并非常容易导致垄断现象，影响上下游包括民企的发展，有可能与国企市场化改革的初衷相悖。

　　国企领导人同时承担“企业家”和“党政官员”的双重角色，同时还可以规避两种角色的风险，这种既“当官”又“挣钱”的角色混淆是极大的不公平，社会负效应突出。从这个角度看分类改革也非常迫切。——李锦