城镇化规划推行阻力：地方政府不愿承担公共成本

中国进入“市民化”时代

首部国家级城镇化规划历时三年终出台

3月16日，各方期待已久的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》(下称“规划”)正式对外发布。

3月19日上午，国家发改委副主任徐宪平等6名副部级官员出现在国新办记者会现场，共同解读这一规划。“这是今后一个时期指导全国城镇化健康发展的宏观性、战略性、基础性的规划，也是中央颁布实施的第一个城镇化规划。”徐宪平说。

这是中国城镇化发展的一部顶层纲领性文件，不仅明确了未来中国新型城镇化的任务、目标，也给出了城镇化路径。

规划明确提出“以人为核心的城镇化”。国家发改委规划司副司长陈亚军认为，以人为本的城镇化是对城镇化的正本清源。“农民工不仅是生产者，还是生活者。我们不但要给农民工提供就业，还要让他们能在城市里面体面地生活下来，让他们能享受和市民一样的基本公共服务。这也是规划的最大亮点。”

国家发改委国土开发与地区经济研究所副所长肖金成表示，这是建国60多年来，中国第一部城镇化规划。“规划明确以人为本，从五个方面界定新型城镇化的内涵，对‘人’也做了表述，就是指农业转移人口，同时对农业转移人口市民化做了明确界定，对包括户籍制度、公共服务、子女就学等等都做了安排，这是一个突破”。肖金成说，这是规划给他留下的最深刻印象。过去地方的城镇化在认识上有一些问题，而规划的出台有利于统一大家的认识，有利于规范各级政府的行为，明确了城镇化发展的方向，给了全国人民一个明确的目标。

“市民化是城镇化的核心，是变农业转移人口为市民，并且让他们享受城市居民同等待遇的过程，从某种程度上来讲，城镇化就是市民化。”中国社科院城市发展与环境研究所副所长魏后凯说，“不解决市民化，城镇化就是没有质量的城镇化，是不完全的城镇化。”

规划编制有两个难点

规划编制历时三年，数易其稿。三年的讨论与修订，难点和症结在哪里？

一位多次参与规划讨论的人士告诉《中国经济周刊》，规划编制期间有两个难点：一是体制性的问题。户籍制度、土地制度、社会保障制度等体制性框架已成为城镇化的障碍，而破解每一个障碍都需要改革的推动。二是中央和地方的冲突。“现在地方积极性很高，搞城镇化大推进，但只重视城镇化的速度和扩张土地；而中央强调提高城镇化的质量，提高市民化程度，保障城镇化积极稳妥推进”。

据徐宪平介绍，2013年，我国7.3亿城镇人口中，有2.34亿农民工及其随迁家属未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房方面享受城镇居民的基本公共服务，城镇内部出现新的二元结构。

让农业转移人口真正成为市民，与其直接关联的就是户籍制度改革。“我们看到的户籍只是一个表象的外壳，关键是隐含在户籍背后的公共服务、社会保障、福利待遇，而推行公共服务的均等化意味着需要支付更多的成本，为农民工缴纳社保需要投钱，过去没有将农民工纳入市民进行管理，如今要投入更多的人力和精力来管理更多的人口。”肖金成说。

此外，城市公共建设、环境资源的集约式发展都将带来地方公共支出的增加。上述多次参与规划讨论的人士表示，地方政府不情愿承担城镇化带来的公共成本，这是城镇化规划制定和推行的现实阻力。

为了化解这一矛盾，2014年政府工作报告明确指出，“探索建立农业转移人口市民化成本分担、多元化城镇建设投融资等机制”。规划则进一步细化了成本分担机制和资金保障措施，提出将财政转移支付与农业转移人口市民化相挂钩，中央和省级财政安排转移支付要考虑常住人口，鼓励城市接纳农业转移人口。

财政部副部长刘昆在接受媒体采访时表示，解决城镇化的资金来源会从两个方面来推进：一、加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法；二、推广政府与社会资本合作的模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，吸引社会资本参与城镇化基础设施建设。

首次给出约束性指标

今年的政府工作报告中，城镇化的“三个1亿人”问题是亮点之一，这是国家首次将城镇化的目标任务具体化。

李克强总理在政府工作报告中指出，今后一个时期，要着重促进约1亿农业转移人口落户城镇，改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化。

规划首次给予了城镇化质量和水平的约束性指标，要求到2020年，城市常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右；规划还从基本公共服务、基础设施、资源环境三个方面设定了16个分指标。比如，要求农民工随迁子女接受义务教育的比重达到99%，百万以上人口城市公共交通占机动化出行的比例达60%等。

徐宪平向《中国经济周刊》表示，各个城市会因地制宜、差异化地来执行相关指标，比如，各类城市的落户政策就有所不同，“500万人口以下的城市，有省会城市，有地级市，还有县城，而我们的规划就明确提出，各类城镇要因地制宜制定农业转移人口落户的具体标准，并向社会公布，引导农业转移人口在城镇落户的预期和选择”。

规划能否落地，魏后凯认为，关键是采取哪些配套措施。“未来很重要的工作就是保证规划的实现，包括户籍制度、社会保障等改革要一项项推进，配套措施要一项项出台”。

肖金成认为，有了这些指标，未来就要按照这个指标对各个城市进行监督检查，如果达不到城市的人口规模，那就要在用地上进行限制，再比如农民工子女入学、社会保障方面要达到指标可能需要一个时间段，那可以对各个城市的进程进行比较，对外公布，然后，每年给城市确定一个具体指标。

《国家新型城镇化规划》量化解读

规划

“2020年，城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，二者差距缩小2个百分点左右。”

肖金成：到2020年还有6年时间，而现在我们的城镇化率是53.7%，与目标的差距是6个多点，这意味着未来我们每年城镇化率要增长1个百分点。如果到2020年我国人口达到14亿人，则每年转移的农业人口是1300万～1400万，这个指标是稳妥的，是完全可以达到的。

户籍人口城镇化率到2020年提高到45%，这意味着每年要解决1500万人的市民化问题，关键是转移人口的落户。现在的困难是大城市要控制人口，但农民不太愿意去小城镇落户，这就形成一个矛盾。

魏后凯：户籍人口城镇化率更有意义。2020年能否实现45%的户籍人口城镇化率的目标，关键看户籍制度改革的推进程度、农业转移人口的公共服务能不能跟上。目前，我国已经有15个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，14省份建立城乡统一户口登记制度，但原来户籍人口和新纳入户籍人口的标准还存在差距，其背后公共服务还是原来的状况。

规划

“2020年，农民工随迁子女接受义务教育的比重不低于99%，城镇常住人口基本养老保险覆盖率不低于90%，基本医疗保险覆盖率达到98%。”

肖金成：这些指标非常有意义，它把农业转移人口所在地城市政府的责任明确了，但我认为推动起来还有一定难度。在社会保障方面，很多地方还没有实现全覆盖，社会保障跨省转移还没有实现，全国还没有实现统一的社保制度和标准；在子女入学方面，很多农民工子女没有办法到公办学校就读。在这样的现实情况下，地方城市政府需要强力去推动才能实现目标。

魏后凯：如果仅仅从社会保障覆盖率来讲，那到2020年以前就应该全覆盖，所以，这个目标还是偏低的。目前，这项指标的难点在于城乡二元的差距很大，怎么结合？中央刚刚提出将城乡养老保险统一起来，我认为，未来城乡医疗保险也要统一起来，这个难度更大。

农民工随迁子女接受义务教育的比重从80%提高到99%，实现这个目标问题不大，问题在于农民工子女进入城市的只有一半左右，还有50%留守在农村，留在农村的那一部分，包括留守儿童的问题怎么解决？

规划

“2020年，城市人均建设用地不超过100平米。”

肖金成：控制城市用地会影响到地方财政收入，但这会提高城市土地的集约利用效率。其实，关于城市用地的标准早就有了，之前国家规定的是一平方公里的人口为1万人，但是按照户籍人口来执行的，而且执行得不严格。目前，我国很多城市还是达不到这个指标。现在要按照常住人口来确定城市用地，一些城市就更难达标。但是，这样做可以鼓励城市吸纳农业转移人口。常住人口比较多、城市规模较小的城市就可以扩大城市规模，而对于常住人口比较少、城市规模比较大的城市，就可以抑制他们粗放式开发城市土地的做法。

魏后凯：现在我国城市人均建设用地早就超过这个指标了，2012年就在130平米左右，超过了发达国家的标准。现在要将这一指标控制在100平米以内难度很大，也会很大程度地影响地方政府靠卖地获得财政收入。（记者 李凤桃）