褚平：城镇化不是把农民改成市民 农民进城地不丢

导读：不久前召开的中央城镇化工作会议提出了推进城镇化建设的基本原则和主要任务，一时间“新型城镇化”、“户籍改革”等都被人们所关注，光明网经济频道就广大网友关心的城镇化建设，专访全国政协经济委员会副主任褚平，解读城镇化建设相关热点问题。

光明网经济：您觉得如何理解“新型城镇化”中“新”的含义？

褚平：城镇化过程在社会发展过程中一直存在，现在是一个“新”的阶段；再有过去新型城镇化过程中存在很多问题，例如占用了过多耕地、不重视人的问题，或是将城镇化片面理解为造城，以及浪费土地资源，现在提出的城镇化发展目标则提出了一些新的要求，我觉得这也是一个“新”。中央城镇化工作会议最主要的是提出了新型城镇化的核心是人的城镇化，着眼于老百姓的福祉。特别是在最近刚刚结束的中央农村工作会议上，习近平总书记和李克强总理反复提及城镇化建设、新农村建设及城乡一体化，根本的目的是为了农民的福祉，这一点以前强调的不够，城镇化不能片面理解为拉动经济，而是为了体现以人为本，这也是我们党执政理念的转变。

光明网经济：城镇化会议提出了要推进农业转移人口市民化，而在城镇化发展过程中会有大量农民转为市民，致使从事农业劳动的人口数量下降，您认为如何在这种情况下确保我国的粮食安全？

褚平：在农村工作会议上，习近平总书记讲了五个问题，其中一个就是谁来种地的问题，这是一项很大的挑战。在改革开放三十多年来农村人口不断向城市转移只是一个发展过程，不可能永远持续下去。首先，城市就业岗位及容纳人口数量有限。其次，城镇化、农业现代化和新农村建设以及工业化都是联动的，解决农村种地问题要转变农村现有的经营模式，打破传统的一家一户小农经济的经营方式，通过土地流转，承包经营权并行分制分离，有可能有一部分农民会回流到农村，并且在土地适度规模经营之后，通过雇佣工人或者吸收新的劳动力来解决谁来种地的问题。

城镇化的目的绝不是把所有农民都改成市民，农民可以成为市民但是土地不能不种粮。城镇化是一个漫长的过程，中央提出城镇化不是要一下子建成，还要因势利导、因地制宜，所以习近平总书记在会议上讲农村工作会议和城镇化会议是姊妹篇，城镇化不能脱离三农问题去搞，不能把城镇化搞得没人种地、没地种粮，这种现象必须要避免。所以在农村工作会议上也强调了在城镇化过程中如何保证粮食安全，农民可以转成非农民但是土地不能转成非农田。

我感觉中央很清醒，提出了城镇化的目标，但并不要求大干快上，一步到位。发展城镇化需循序渐进，有些东西要试点，城镇化过程中存在的风险很大，稍有闪失就会造成不可挽回的恶果，胆子要大、步子要稳，先谋后动，这也是中央反复强调的。

光明网经济：您提到城镇化是一个很漫长的过程，那么在推进城镇化的过程中，是否会造成在一定的时间段内加剧我国乡村空心化以及加快自然村落的消失？

褚平：这种危险是存在的，如果处理不好也会出现其它新的社会问题。城镇化是一把双刃剑，一方面是农村的空心化，一方面是城市承载能力、基本公共服务是否均等，如果处理不好都有可能会出现矛盾和不稳定因素。中央审慎提出城镇化发展目标，却没有拼命加柴禾，反而“降温”处理，也没有搞一刀切。这一点也是我们党在推进重大经济社会改革中的，更加成熟，方向明确的同时又不急于求成，在推进政策实施的同时及时调整和纠偏，毕竟在这个问题上犯不得大错误，容不得大失误。

光明网经济：您觉得城镇化发展的最终形态是什么？会不会发展到最后，中国就不存在农村了？

褚平：发展城镇化有可能会使村落及土地规模变小且相对集中，另外即使发展城镇化也不可能把所有农村都变成城市。从产业平衡的角度来讲，也不能没有地种粮食，城镇如果没有工业产业的支撑，城镇化是成功不了。不是造个城，把人放进去就叫城镇化，一定要有产业带动，这样才能让城镇成熟起来。前几天报纸上介绍了浙江等一些地方的小城镇并不是人为造出来的，而是自然形成的。城镇化应该是自然形成的过程而不是人造的过程，不能违背自然规律，仅靠人的意志去造城。浙江一些地方在还没有城镇化概念的时候慢慢由于产业集聚，导致人的集聚，并发展出许多为产业和人提供的各种社会服务，慢慢就形成了现在的城镇。

另外发展城镇化东、中、西部不能齐步走，要因地制宜。条件不成熟的地方脑子过热，想学习发达地区也搞城镇化，势必犯错误。没有产业的聚集和带动就聚不起人气，也无法形成城镇。完全人造的城镇就有可能走弯路。就像现在一些人说的“鬼城”现象，我们不用“鬼城”这个概念，所谓“鬼城”就是人和房子的匹配，造成有房没人住。实际上这就是人为造城的产业问题。现在鄂尔多斯被称为著名的“鬼城”就是因为当时煤经济热的时候，鄂尔多斯聚集了很多人，当时预测有对于房子的需求。但是产业结构的调整还没有到位就赶上了一系列的经济调整，致使产业链脱节，旧的产业转型，新的产业没能跟上，人走了，城空了，就形成了“鬼城”。不过产业调整也是有阶段性的。也许过一段时间产业结构调整完成，产业集聚效能发挥出来之后，人又回去了，房子又用上了，这也是经济社会发展当中的一个过程。

光明网经济：城镇化会议提出要开放中小城市户籍，然而农民认为小城镇的户籍含金量不高，甚至不如农村户籍值钱，发展新型城镇化是否能破解当前人们的这种观念？

褚平：存在决定意识，小城镇没有吸引力是由于公共服务不均等，小城镇的公共服务和大城市相比差别太大，所以对于农民来说没有什么吸引力。对于农业转移人口市民化方面，要符合自愿原则，尊重农民意愿。按照中央提出发展城镇化胆子要大、步子要稳、积极试点、先谋后动，小城镇通过慢慢发展和公共服务提升，也会增加一些吸引力。就像现在许多人能体会到，住在北京幸福度不如住在一个中等城市的幸福度高。

光明网经济：发展城镇化，开放中小城市户籍会不会让我国也像西方国家发展城市化过程中那样，产生大量的贫民窟？

褚平：这就是我们要尽力避免的。西方发展城市化的过程中之所以会出现贫民窟，是因为农民把地卖掉进城，有的人赚到了钱，发达了，融入了城市文化，但还是有相当多的人成功不了，但由于没有了土地，也无法再回到农村，只能留在“贫民窟”。我们现在的政策是坚持农村土地农民集体所有，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。农民再进城，地是不会丢的，可以把经营权抵押，但不属于失地农民，他们在城市里无法生活还可以回归农村，这样就不会成为没有任何生产资料的城市贫民。这是我们现在农村政策的底线，也是我国在涉农政策上区别于西方一些国家的。

光明网经济：您认为目前发展新型城镇化需要破解那些问题？发展城镇化的突破口在哪里？

褚平：需要破解的东西很多，如果解决不好，可能会成为我们城镇化道路上的障碍，目前不论是发展城镇化还是新农村建设，最根本的问题是土地问题。十八届三中全会提出的土地流转、经营权分制等问题，既是伟大的理论突破，也是新形势下破解当前难题的实践手段。至于具体可操作性还待研究，怎么能做好，如何起正面作用，把负面作用压缩到最低，是我们需要考虑的。各地发展城镇化突破口也不一样，中国各地情况千差万别，必须因地制宜，不能一刀切，全国一个标准、一个要求。

光明网经济：发展城镇化是否会增加地方债务风险？

褚平：总得让地方政府有钱搞城镇化，目前地方政府债务风险多大我不好评估，但政府肯定要举债，但以后也不能光举债，要采取有效措施吸纳社会资本参与城镇化基本设施服务建设。光靠政府不行，政府不出钱肯定也不行。一方面地方政府举债，另外一方面下一步的财税改革，地方政府或许能从地方税中获得一定的财力来建设城镇化，减少举债成分。

编辑 黄适