多项新规剑指“民告官”三大顽疾

今天（11月1日）上午，十二届全国人大常委会第十一次会议表决通过了全国人大常委会关于修改行政诉讼法的决定，修改后的行政诉讼法将从2015年5月1日起实施。

全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰表示，行政诉讼法自1990年1月1日实施以来，公众普遍评价：民告官案件在“立案难、审理难、执行难”这三难问题上，比刑事诉讼、民事诉讼更为突出。

根据最高人民法院的统计，1990年～2012年，全国法院一共受理一审行政诉讼案件191万多件，年均83168件，占受理案件总数的比例不超过2%。在已经立案的民告官案件中，只有27%左右得到实体裁判，原告胜诉的只占一成。

信春鹰介绍，行政诉讼法首次修改主要针对“三难”问题，从扩大民告官案件的受案范围、强化法院受理程序约束、对民告官案件实行跨行政区域管辖等多方面进行了完善。

实行立案登记，保证民告官案件入口畅通

修改后的行政诉讼法规定，人民法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案，并出具书面凭证，对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

长期以来，我国民告官案件的受案范围因较为狭窄而备受争议，此次修改在受案范围方面，增加了可以受理的案件范围的正面列举，增加了行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保障待遇；滥用行政权力排除或者限制竞争；没有按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的行为。另外，将可以作为民告官案件被告的行政机关的范围扩大为“包括依照法律、法规、规章授权作出行政行为的组织”。

红头文件纳入司法审查，“告官不见官”或将改变

根据现行行政诉讼法，对行政处罚、行政许可、行政征收等具体行政行为不服才能提起诉讼，对行政法规、部门规章、地方政府规章和规范性文件等抽象性行政行为不受法院审查。

修改后的行政诉讼法删去了具体行政行为中的“具体”二字，规定原告针对行政行为提起诉讼时，如果认为这一行为所依据的规范性文件不合法，也可以一并提起审查，除非上述规范性文件属于国务院部门和地方政府制定的规章。这意味着，老百姓可以针对规章以外的抽象性行政行为提起附带性起诉，政府的“红头文件”将被间接纳入行政诉讼中。

修改后的行政诉讼法力图破解实践中“告官不见官”的现象，规定被诉行政机关负责人应当出庭应诉，不能出庭的，也可以委托行政机关相应的工作人员出庭，被告没有正当理由拒不出庭或未经法庭许可中途退庭的，人民法院可以向其上一级行政机关或者监察机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。

指定法院审理跨行政区域民告官案件

修改后的行政诉讼法在民告官案件的提级管辖和异地管辖上做了技术性的完善，对县级以上政府提起的行政诉讼将由中级人民法院提级管辖，经最高人民法院批准，高级人民法院可以确定若干人民法院，跨行政区域管辖行政案件。

最高人民法院副院长江必新表示，根据相关文件的要求和法律的规定，一方面，最高法院可以设立巡回法庭，来审理跨区域的行政案件或者其他案件。另一方面，高级人民法院经过最高人民法院的批准，确定若干人民法院跨行政区域审理行政案件或其他案件。

江必新介绍说，目前最高人民法院的安排是，根据十八届三中全会和四中全会的决定，以及这次诉讼法的规定，指定一些法院来审理跨区域的行政案件。“具体来说，利用原来铁路法院的框架，把一部分行政案件和一部分与交通有关的刑事案件、与行政诉讼有关的民事案件和其他一些案件，指定到原来的铁路中院或者是基层法院来进行管辖。现在正处在试点阶段，不久后，几个这样的法院将会挂牌，以审理行政案件为主。”

“这些法院不属于专门法院，除了审理行政案件以外，还审理有些刑事和民事案件；也不是普通法院，整体上属于普通法院序列，但又有一些特点，就是跨行政区划的普通法院。”江必新说。

“对于跨行政区域管辖的法院问题，最高人民法院已经做过多次研究，但这不仅是管辖问题，还涉及法院的职能转换，比如铁路法院的职能转换，有关人员编制问题，都需要相关部门予以配合。同时，还要进一步研究相关的法律依据，尽可能做到合法有据，尽可能做到稳妥。现在还很难说有明确的时间表，取决于相关部门配合、相关措施配套、特别是在法律依据方面各方面商谈的具体情况，最高人民法院将全力推进这项工作尽早得到落实。”江必新说。