大气污染防治难在哪儿

10月30日，十二届全国人大常委会第十一次会议分组审议了全国人大常委会执法检查组关于检查大气污染防治法实施情况的报告（以下简称“报告”）。

今年5月至9月，由全国人大常委会3位副委员长带队，全国人大环境资源委员会组成人员和全国人大代表共41人组成5个检查组分赴10省（市）进行了检查。

“这次检查的重点是，各地各部门在落实大气污染防治法主要法律制度、依法加强大气污染防治监管、推动大气污染综合治理、改善大气环境质量等方面采取的措施和存在的主要问题，以及对修改完善大气污染防治法的意见和建议。”全国人大常委会副委员长沈跃跃表示。

报告对目前国内大气污染防治现状给予了全面评价，对当前所存在的问题并未讳言，直陈“形势依然严峻”。

“从检查情况看，大气环境质量不容乐观，形势依然严峻，大气污染防治法的贯彻实施中还存在不少问题，需要引起高度重视。”沈跃跃在报告中直陈问题。

本次执法检查组奔赴京津冀、长三角、珠三角等区域，均为目前大气环境质量较差的区域。“当前大气污染防治工作的效果还不是很明显，今年10月，北京连续4次较长时间的重度污染，表明情况依然十分严重。”参与分组审议的侯义斌委员表示。

报告指出，2013年，环境保护部接到的举报案件中，大气污染类占73％，但在全年查处的案件中，大气污染类仅占12％。

参与了此次执法检查的袁驷委员说：“大家都说违法成本低、守法成本高，要求修改法律。其实法律对违法行为有明确的处罚规定，而且有的规定的处罚力度还很大。但正如报告中所说，举报的案件很多，但真正查处的才10％多一点。这实际上是有法不依、执法不到位的问题。”

闫小培委员认为，大气污染防控的关键在于抓落实。有了法律法规，有了节能减排的方案，关键是如何落实到位。

袁驷建议，应当建立更加严厉严密的监管体系，更加公正有效的监察取证手段。“否则，再大的整治力度都会打折扣”。

朱静芝委员提出，必须加强部门之间的协调，明确部门之间的权责界限，落实责任。“现在关键问题是责任不落实，而责任不落实的最根本原因是权责边界不清，执法不到位。只要把各部门的责任划分清楚、落实到位，我们的空气质量肯定会有很大的改观”。

执法检查报告指出，2014年上半年，74个重点城市细颗粒物（PM2.5）浓度同比下降7.9％，可吸入颗粒物（PM10）浓度下降6.5％，达标天数比例提高1.6个百分点。

不过，报告也同时指出，在科技方面，对污染来源、成因和传输机理研究不够，对PM2.5的形成机理认识不清，对气象过程对污染的影响机理不明。

“污染物浓度在下降，但老百姓感觉环境还在继续恶劣。是不是还有其他很重要的污染物遗漏了，这需要深入地研究。”闫小培表示。

马志武委员也认为，大气污染的成因有很多，但目前对来源的分析不够清楚。因此，对于大气污染来源和传输问题的解析，必须进一步加大科技研究的投入，尽快从成因上找出问题来，才能使治理更有针对性，更有效果。

“现在各地都很重视大气污染的防治工作，并且采取了很多措施，但很多地方对大气污染源并不清楚，如工业污染、机动车尾气污染、扬尘污染、生活污染等在城市的大气污染中究竟各占多大的比重？周边污染对本地污染究竟有多大影响？这些问题不研究清楚，怎么能保证解决大气污染决策的科学性和正确性？”刘政奎委员指出。

很多委员都表示，大气污染防治法的执法检查工作不应只是一次性的任务，而要成为一段时间内的任务，连续几年都在同一区域进行执法检查，这样可以倒逼地方探索防治大气污染的新路径。

报告中梳理了造成大气污染的诸多因素，其中能源结构不合理是重要一项，国内燃煤污染的问题很突出。

统计数据显示，2013年，全国煤炭消费总量达36.1亿吨，占能源消费总量的65.7%。特别是在北方冬季采暖期，燃煤量大面广、管理粗放，城郊和农村散煤燃烧后直接排放，导致空气质量季节性下降尤为明显。

以大气污染情况较为严重的京津冀地区为例，北京目前年均燃煤量为2100万吨，天津将近7000万吨，而河北省则有近3亿吨。

显然，燃煤污染问题亟待解决。报告中进一步称，目前有的地方政府和部门对改善能源结构、积极发展清洁能源重视不够，煤炭消费量增长较快，弃风、弃光现象严重。

针对上述问题，报告建议要积极推进能源结构调整。

“根据我国能源资源禀赋和以煤为主的能源结构的实际，建立和实施煤炭消费总量控制制度，推动煤炭的清洁高效利用。”沈跃跃表示。

与此同时，应大力发展清洁能源，积极推广风能、太阳能、核能等新能源和可再生能源的应用，加强电网建设，落实全额保障性收购制度。

“我国的煤炭还有一个特点，就是优质煤炭的比例不高，这就要求我们在大力度调整能源结构、发展清洁能源的同时，还要采取两条腿走路的办法。”闫小培委员建议。在他看来，煤炭的清洁利用技术的改进和提升非常重要。

闫小培还建议，制定政策者应高度重视中小企业的节能减排。

在他看来，目前节能减排方案主要针对万家重点企业，这些重点企业能耗占全社会能耗总量的60%以上，但没有具体的排污比例数字；而中小企业的数量非常多，有些中小企业用的很多都是劣质煤，劣质煤的燃烧是不充分的，排污很严重。

“我相信如果有统计的话，大量的中小企业排污的量也是比较大的，所占比例可能也是比较高的。”闫小培表示。

因此，他建议，加大中小企业节能减排的力度，不要仅仅局限在抓重点企业、重点领域和重点地区，还要把中小企业的节能减排放在非常重要的位置。

治理大气污染问题，如何落实政府部门监管职责，也成为分组审议时委员们所关注的一个重点话题。

“有的地方政府及部门执法监管责任落实不到位，尤其是地方政府改善大气环境质量的责任尚未完全落实。”沈跃跃在报告中坦承。

报告中披露，对于环保执法，有的地方执法不严、违法不究，存在人情执法、以罚代管等问题，违法排污行为得不到有效遏制。一些地方排污费收取不规范，存在少征、漏征现象。

除此之外，地方基层监管能力也的确存在着严重不足，“调查难、取证难、查处难问题突出”。

“大气污染源点多面广，基层环保执法力量薄弱，监管手段落后，存在‘小马拉大车’现象。”沈跃跃表示。

据沈跃跃透露，全国人大常委会已将修改大气污染防治法列入今年立法计划。在本次检查中，各方面对现行大气污染防治法亦提出诸多有针对性的修改意见。

比如，完善大气环境保护目标责任制和考核评价制度，明确地方政府的环保责任，强化对地方各级政府、有关部门及其负责人的考核；建立和完善煤炭消费总量控制、污染物排放总量控制和排污许可制度，科学制定和修订大气污染物排放标准等。

“最近，国务院有关部门已就大气污染防治法（修订草案）公开征求意见，下一步要认真研究各方面意见，尽快形成一个较为成熟的大气污染防治法修改草案，如期提请全国人大常委会审议。”沈跃跃称。