中国加入GPA的主要挑战及其应对策略

中国加入WTO《政府采购协定》（GPA）的谈判自2007年年底启动以来已进入关键阶段。从最新的出价和要价来看，中国和美国、欧盟等GPA主要参加方的最大分歧在于国有企业是否以及在多大程度上纳入出价清单。同时，中国国内的政府采购制度还不统一，与GPA新文本的要求也差距不小。因此，当前中国加入GPA谈判面临的挑战主要有两个：一是如何看待国有企业的GPA出价问题；二是完善国内政府采购制度，并与GPA接轨。

一、国有企业的GPA出价问题

中国认为其国有企业量大面广，与西方的国有企业有本质不同，属于独立的市场主体，不应当出价，至今的四次出价均没有将国有企业纳入。但美国、欧盟、日本、韩国等GPA主要参加方认为，中国的国有企业受政府控制或影响比较大，不具有独立市场主体地位，有些具有公共目的，应当纳入政府采购规范范围，其最新要价不仅包括绝大多数中央国有企业，还将部分地方国有企业纳入。

对于中国和美国、欧盟等GPA主要参加方之间的上述分歧，应当理性看待。首先，中国的国有企业的确与多数西方国家的国有企业在性质、规模及所处领域等方面都有很大不同，其根源在于基本经济制度方面公有制和私有制的不同。西方国家伴随着私有化进程而逐步向区域或国际开放其政府采购市场，而中国是在坚持公有制基础地位不动摇的前提下，寻求适度开放其政府采购市场。而且，西方国家的有些国有企业虽名为国有企业，但本质上更类似中国的事业单位。因此，要求中国在政府采购市场开放方面完全按照西方的标准对待国有企业不合理、不现实。其次，在一些西方国家的国内法及欧盟采购指令，政府目的、政府控制或影响标准在决定纳入政府采购制度调整范围时的确发挥了重要作用，但GPA主要是参加方通过谈判谈出来的，制度标准很模糊，而且从现有GPA参加方的出价来看，除了互惠对等外，并不能提炼出某一支配性的理论标准。因此，要求中国按照公益标准、政府控制减竞争标准或者其他标准对国有企业出价，显然是没有充分根据的。也就是说，GPA参加方不能要求中国遵守在GPA层面并不存在，而只在其国内法或者区域法上存在的标准。第三，中国的国有企业是否以及在多大程度上出价，应当以互惠对等为原则，即以领域、规模对等为原则，商机对等为补充，确定国有企业的出价。考虑到GPA附件三主要由事业单位和国有企业构成，中国的事业单位和国有企业改革仍在进行中，而且，与国有企业相比，事业单位的规模也不小，政府目的性更强，更符合GPA出价要求，因此，中国的附件三出价应当统筹考虑事业单位和国有企业，以公益性事业单位为主选择出价。第四，中国是发展中国家，而且是世界上最大的发展中国家，作为“富国俱乐部”的GPA如果对中国要价过高，不仅会伤害中国的利益，对中国不公平，而且对于GPA的未来“扩容”也会产生负面影响，不利于GPA的长远发展。

二、国内政府采购制度与GPA的接轨

中国的政府采购法制建设在上个世纪末以来取得了一定进展，但问题也不少，主要表现在：政府采购基本法《政府采购法》和《招标投标法》严重冲突；《政府采购法》的调整范围过窄，配套制度不到位，采购程序不规范，救济制度乏力；《招标投标法》规定的招投标形式过于僵化，不能满足企业多元化采购需求，而且救济机制同样不完善；现行政府采购法律制度与GPA新文本的要求差距比较大。这些问题不仅严重影响了政府采购功能的发挥，而且制约了中国加入GPA的进程。

在近年来的GPA谈判中，欧盟等参加方多次要求中国政府完善政府采购法律制度，实现政府采购制度与GPA的接轨，国内外学者也明确指出中国加入GPA的最大挑战在于国内政府采购体制的调整和制度完善，但这些问题始终没有引起国内有关部门的足够重视。《政府采购法》和《招标投标法》两法之间的冲突依旧，《政府采购法》的配套法规在2010年征求意见后至今没有出台。可以说，中国在启动加入GPA谈判以来的近六年时间里，应对GPA谈判方面比较积极，而在制度接轨方面基本没有什么作为。

按照目前的谈判进展，中国加入GPA应该为时不远。国内政府采购体制、制度的调整完善需要时间，国内采购机构、供应商适应、熟悉调整后的国有采购制度及GPA规则更需时日。从GPA其他参加方开放其国内政府采购市场的实践来看，大多经历了完善政府采购制度、规范政府采购市场、缔结开放政府采购市场的双边或区域性条约或协定、参加GPA的渐次发展过程。从GPA的发展演变过程来看，GPA规则是美国、欧盟等GPA主要参加方在其国内或区域采购法的基础上制定的，因此对这些国家来说，制度接轨的成本很低。而后来加入或现在准备加入GPA的国家和地区也都坚持了先完善自身采购制度再加入GPA的原则。中国是在政府采购制度不完善、政府采购实践不规范、政府采购市场开放度不够的背景下开始加入GPA谈判的，制度接轨的成本很高，需要更长的过渡、适应期。因此，中国应在积极应对谈判的同时，借鉴其他国家和地区政府采购制度建设及中国入世制度建设经验，尽快完善国内采购制度，至少满足GPA的底线要求。否则，可能的后果是，在GPA对中国生效后，中国的企业和纳入GPA出价范围的采购实体及相关争议处理机构仍然不熟悉GPA规则，不仅直接影响中国企业进入其他国家政府采购市场的步伐，国外企业进入中国政府采购市场的过程中也必然会引发非常多的纠纷和冲突，这无疑会伤及中国的国家利益和形象。况且，GPA的采购程序设计是世界各国规范政府采购行为的经验总结，是建立透明、竞争、公平的政府采购市场，提高公共资金使用效率的保证。一定程度上讲，即使中国不加入GPA，也应当借鉴GPA的规定，加快推进政府采购的法治化进程。（国家行政学院法学部教授 刘 锐）