知法犯法还是任性执法？——出租房内“搭伙做饭”被罚15万调查

新华社南京1月9日电　题：知法犯法还是任性执法？——出租房内“搭伙做饭”被罚15万调查

新华社“中国网事”记者朱筱　郑生竹

近日在南京，一家公司员工因在出租房内“搭伙做饭”，被执法部门以“未经许可从事食品经营行为”为由下达15万多元的行政处罚听证告知书，引起社会热议。“中国网事”记者调查了解到，涉事公司主体此前曾被投诉在居民楼办食堂，并被执法部门检查整改。

是浑然不知还是知法犯法？

近日，中建七局安装工程有限公司员工范明（化名）向媒体爆料反映，2017年5月，他和同事被派到南京为公司一项工程做前期筹备工作，为了节省开支，他们决定通过AA制的方式在南京建邺区一小区出租房内搭伙做饭。因同事张师傅厨艺不错，范明便与同事商量把钱交给张师傅，由他负责买菜做饭。

2017年10月30日，南京市建邺区市场监督管理局接到举报称范明等人在小区无证开办食堂，并于2天后上门监督检查，认定范明等人搭伙做饭属于“未经许可从事食品经营行为”，并在12月21日下达了行政处罚听证告知书。

范明表示，对这个处罚不太能理解，张师傅属于帮忙，并不收取费用，张师傅做的饭菜一没出售二没盈利，怎么就成了食品经营行为？

针对此行政处罚听证告知书，建邺区市场监督管理局公开回应称，执法人员发现该处住宅为中建七局安装公司栖霞项目部承租，用于项目部员工就餐，在现场有厨师专为员工提供用餐服务，该厨师现场也未能提供当年有效健康证明，同时现场还发现了员工用餐的菜谱、消毒柜、碗筷等餐具。此外，公开回应还附有盖着中建七局安装公司公章的“情况说明”，表明公司承认该出租屋“作为我单位的员工食堂”。

记者从建邺区市场监督管理局获悉，早在2016年11月，建邺区一居民投诉其所在小区有人把民用房改造为商用食堂，“人流量大、油烟气味扰民”。执法人员次日上门检查的笔录显示，“未取得《食品经营许可证》，正在从事食品经营活动”，而被检查对象主体为中建七局。此次检查的《督查意见书》提出“立即停止食品生产经营活动，从事食品经营活动，应取得食品经营许可”的督查意见。“2016年那次执法人员上门检查后，他们停办了，我们也就没有罚他们。”建邺区市场监督管理局副局长张虹说。

是胁迫诱供还是正常取证？

范明告诉记者，2016年11月1日第一次执法检查时，执法人员让照着模板写一个承认是办食堂的情况说明，但最初写的是员工们一起凑钱搭伙吃饭。“但对方声称，若是这样写，马上处罚你，‘你按照我们要求来，我们就是走个流程，我们也不会真的处罚你’，这难道不属于胁迫诱导？”

建邺区市场监督管理局副局长陈永福表示，现场执法都要求两人或以上，作出行政处罚也有全面证据链，不存在胁迫诱导，如果不是食堂，执法人员也没有必要将其定性为食堂。“处罚和我们工作没有任何挂钩，罚款都是上缴国库，和执法人员没有关系。”

为何要公司写上述情况说明？陈永福告诉记者，是因为他们不肯提供进货发票和账本，才让他们提供情况说明书。情况说明书是公司单位提供的，单位提供的说明具有法律效力。

记者就涉事员工与中建七局公司之间关系以及公司此前如何解决员工食宿等问题联系到中建七局栖霞项目办公室主任刘女士，她称公司“正在调查核实中，会尽快回复”，但截至发稿时对方仍未做出回应。

记者在这份情况说明书中看到，中建七局安装公司除了承认出租房“作为我单位的员工食堂”、为员工提供三餐服务之外，还说明每天餐费约120元，实际供餐时间为118天，总金额约为14160元。

由于现场餐厨设备的货值是一万四千多元，超过了一万元的额定界限，按照《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款规定，货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。建邺区市场监督管理局讨论认为当事人的行为未造成严重后果，拟按照最低处罚金额对中建七局安装公司作出罚没155760元的行政处罚听证告知书。

被处罚主体可申请公开听证

张虹告诉记者，下发的行政处罚听证告知书是针对公司而不是个人，且不是最终处罚，公司可申请公开听证进行申诉。记者了解到，中建七局安装公司已于12月25日申请了公开听证，目前听证日期还未确定。

范明称，在接到行政处罚听证告知书后，他先后去建邺区信访局、南京市食药监局等部门反映问题，并通过电话和网络渠道投诉，但均未得到解决。

东南大学法学院副教授顾大松认为，处罚听证告知书允许当事人陈述申辩，由于当事人选择向媒体反映，这可能会让社会舆论的意见在听证会上得到反映。通过公开听证会，执法部门和申诉人可将各自收集的证据拿出来自证和辩论，“这件事被舆论关注是个好事情，公开听证会给双方一个平衡的机会。”

张虹说，如对处罚听证告知书有异议，听证时可把证据拿出来，“谁主张谁举证，执法程序要求严谨，如果能举证，我们坚决把事情调查清楚。”

江苏泰州市场监督管理局一位相关负责人告诉记者，集体聚餐尤其是建筑工地聚餐是食品安全事故多发原因之一，执法人员履职不力会被追责。行政处罚必须要有证据链，不是简单一个情况说明书就可以定性的，建邺区市场监督管理局能作出上述处罚，应该是有客观存在的违法事实作为根据的。

上海市协力（南京）律师事务所律师周建表示，执法不能有主观偏见，还是要最大程度还原客观事实，但无论如何要责罚相当，最终结果还是要合理的。就此案例来说，罚款的前提是公司要有违法所得，员工个人与公司是什么关系很重要，这也是认定情况说明本身是否真实的关键。