公益诉讼入法迈出制度破冰第一步

适宜主体仍是未知数

公益诉讼虽然被视为本次修法的最大亮点,但仍有一些人特别是环保界人士认为,新法对于启动公益诉讼主体的表述依然不够明确。

全国人大常委会对此的解释是:可以在制订相关法律时进一步明确规定,还可以在司法实践中逐步探索。这意味着,新的司法解释出台之前,主体还是未知数。

记者所采访的各位司法实务界人士均认为,“法律规定的机关和有关组织”应当作狭义理解,仅指现行法律直接、明确规定可以就某一领域提起公益诉讼的机关或组织。那么,目前只有海洋环境保护法中明确规定,海洋行政主管部门可以就海洋环境污染事件提起公益诉讼。如此一来,此前业界普遍认为最为适宜提起公益诉讼的检察机关,甚至都被排除在“法律规定的机关”之外。

“可以预见,未来5至10年内新增加的法律规定不会太多。这种限制无疑有些保守,将会使公益诉讼制度的实际功能打折扣。”李轩担心,在司法解释出台前,甚至暂时可能出现法官以无法律认定诉讼主体为由,拒绝检察机关及其他组织提起公益诉讼而出现“青黄不接”的局面。

让李轩感觉有些“意犹未尽”的还有,此次公益诉讼立法将公民个人排除在诉讼主体范围之外。在他看来,公民个人参与发起公益诉讼,在较大程度上能够起到纠正违法行为、促进依法行政、维护社会公共利益的作用。

“为了切实保障社会公共利益和培育公民社会,应开放和鼓励公民参与公益诉讼。”李轩表示,对于有关方面担心公民可能滥用、误用公益诉讼的问题,可以考虑设置前置程序加以解决。

落地生根需规则跟进

此次虽然以立法形式明确承认了公益诉讼概念和制度,但是接受采访的司法实务界人士不约而同地告诉记者:要让这个概念真正走入司法实践,打开公益诉讼的方便之门,还需要细化有关规范,制定配套的执行细则。

“最高法可能即将启动相关司法解释的制订工作。”姚坚期望,司法解释能够在条款执行的落实上进一步作出规定,以增加司法实践的可操作性。

张迅则希望,司法解释能够明确检察机关作为公益诉讼主体的地位。他表示,检察机关作为法律监督机关,代表的是国家利益和社会公共利益。不仅具有较高的法律地位和独立性,而且跟社会团体和公民个人相比,人财物等方面更具优势,同时还没有滥用诉权等问题,因此代表社会公益提起公益诉讼更为适宜。

李轩期待有了立法依据后,司法机关能够以更加积极的姿态介入公益诉讼,对公权力不作为或垄断行业滥用优势地位等侵犯公共利益的行为,作出相应制裁或者纠正,成为公众权利保障的最后堡垒。

他还建议,在主体方面,最高人民法院可适当作出从宽解释并允许各级法院进行进一步探索；在程序方面,应当在准用普通诉讼程序之外就特殊事项作出特别规定；在举证方面,适当引入举证责任倒置规则,合理平衡原被告之间的举证负担,并适当强化人民法院的调查取证义务,甚至引入“专门调查委员会”机制；在判决执行方面,应建立未起诉的利害关系人申请适用判决机制。

“公益诉讼是保护公共利益的最后途径,并非唯一路径和最佳路径,社会也不宜寄予太高期望。”姚坚解释说,事先预防才是保护环境的最佳方式,公权力机关在作出公共决策时就应该充分考虑保护公共利益。

公益诉讼程序制度有待独立

专家观点

“公民能否提起公益诉讼,是衡量公益诉讼制度是否完善的重要标准。但是在公益诉讼程序和裁判制度从私益诉讼中独立出来之前,即使赋予公民提起公益诉讼的资格,也会在司法实践中遇到诸多无法处理的问题。”中国政法大学诉讼法学研究院副教授谭秋桂今天接受《法制日报》记者采访时表示,新修订的民事诉讼法在这一问题上采取谨慎的态度可以理解和接受。

谭秋桂认为,修订后的民事诉讼法对公益诉讼的原告主体资格作出了原则性规定,为法律规定的机关和有关组织提起公益诉讼提供了法律依据,这是公益诉讼立法上的重大进步,对于维护社会公共利益具有重要意义,也是立法适应社会需要的体现。

“当然,诉讼主体资格的特殊性只是公益诉讼区别于私益诉讼的一个方面,公益诉讼的程序和裁判制度仍有待独立与完善。”谭秋桂说,应当通过试点积累经验,在条件成熟时构建区别于私益诉讼、系统而完善的公益诉讼程序和裁判制度,进而将公民纳入到公益诉讼主体中来。(李娜蒋皓)