南充“河滩地”违规确权始末
中国新闻周刊记者/徐天
发于2020.12.21总第977期《中国新闻周刊》
沿着下中坝大桥，跨过嘉陵江向东，就是四川省南充市几年来着力打造的城市新中心。
江畔的川东北金融中心是南充市“100件大事”之一，计划总投资200亿元。主体建筑已经封顶，220米的高度刷新了当时四川地级市所有高楼的高度。金融中心身后，是正在建设或者已经建成的连片小区。这些新建小区的卖点之一，就是能俯瞰嘉陵江景。从2011年第一宗地块出让至今，下中坝使南充的发展不再囿于老城区的山川地貌。
然而，这个片区在今年7月，出现在自然资源部的土地违法通报之中。自然资源部指出，从2009年到2017年，为达到规避土地征转审批、降低用地成本、腾挪用地指标等目的，在位于嘉陵江南充段沿岸的下中坝、清泉坝、桑树坝、雷祖庙、牛肚坝、河西坝、都京坝等七个坝区，南充市政府违规确权2.38万亩土地为“国有河滩地”(其中耕地1.5万亩)，违法征收7000多亩土地(其中耕地6000多亩)，违法批准使用3000多亩土地。
这是自然资源部组建以来，部本级直接立案查处的首起地方政府违法批地案件，被视为“亮剑”行动。地方政府以城市发展为名、持续八年的土地违法，最终难逃追责，但城市发展的土地“紧箍咒”难题依然待解。
蹊跷的线索
最先发现案件线索的，是国家自然资源督察成都局(以下简称成都督察局)。
2018年6月，成都督察局在对四川省进行督察时发现，南充市的一大片耕地上已经建成了房地产项目。在问项目开发方索要相关手续证明时发现，对方有土地使用权证，却没有办理过农用地转用的相关手续。对方的解释是，这片耕地早已确权为国有河滩地，无需办理这方面的手续。
按照《土地管理法》的分类，国家的土地根据用途分为农用地、建设用地和未利用地三类。耕地属于农用地，而国有河滩地属于未利用地。无论是农用地还是未利用地，如果要转为建设用地，必须经过相关手续。这其中，农用地的转用手续较为复杂，必须经由国务院和省级人民政府两级审批。
成都督察局意识到了其中的蹊跷之处。南充市的这片土地，多年来始终由农民在集体耕种。在十余年前展开的第二次全国土地调查中，这片土地也作为耕地备案，相关的村集体还持有土地承包经营权证。这种情况下，为什么会确权为国有河滩地？作为土地确权主体的南充市政府，扮演了什么样的角色？
为了解开疑问，成都督察局将南充市历年来的类似确权文件全部调阅出来，一一查证之后发现，类似操作手法远不止一起：嘉陵江南充段沿岸的下中坝、清泉坝、桑树坝、雷祖庙、牛肚坝、河西坝、都京坝等七个坝区，均存在被确权为“国有河滩地”的问题，涉及面积2.38万亩。
此次督察的一个重要背景是，2018年4月26日，中共中央总书记、国家主席习近平在武汉主持召开深入推动长江经济带发展座谈会，再次强调“共抓大保护，不搞大开发”的理念。
成都督察局在接受《中国新闻周刊》采访时回忆，他们很快对南充市提出了整改意见，并进行现场督导。当年12月，南充市政府印发《关于撤销<南充市人民政府关于确认嘉陵江桑树坝段常年行洪线以下国有河滩地面积的通知>等文件的通知》，撤销了这七个坝区的确权文件。
不过，撤销确权之后，七个坝区的土地何去何从？其中已经进行开发建设的两个坝区，其跳过的农用地转用手续如何补齐？南充市政府并未提出进一步的方案。追责也并不到位，确权河滩地的文件由市政府印发，然而南充市纪委监察委仅对县处级以下官员做出了问责追责的决定，并未涉及市本级的官员。显然，第一轮自我整改，并未触及问题核心。
2019年1月，成都督察局向自然资源部作专题报告，部领导要求自然资源部执法局对此事进行初步核查。该案调查组组长向《中国新闻周刊》回忆，当时，他和同事前往南充核查基本事实，他们很快确认，这是一起政府主导的土地违法案件。面积之大，涉及2.38万亩土地，时间跨度长，内中问题复杂。
按照程序，回京后，自然资源部执法局组织了相关司局会审，反复探讨下一步方案。2019年2月25日，自然资源部决定，派出执法局、确权登记局、空间规划局、耕保司以及成都督察局的8人组成联合调查组，正式赴南充展开调查。
2019年4月，南充市桑树坝河滩地确权位置示意图(右) 及实景图。桑树坝有一千多亩集体土地被确权为国有河滩地。图/南充市自然资源和规划局
规避“农转用”流程
联合调查组抵达南充后，随着材料的收集，座谈会以及个别谈话的开展，事件的前因后果浮出水面。
根源可以追溯至十多年前的一纸规划。2004年，《南充市城市总体规划(2003-2020年)》即“第六轮城规”获四川省政府批准。此时，南充的建成区面积为110.57平方公里，其中市辖三区50.5平方公里。城市户籍人口724万，其中市辖三区的居住人口66.9万人。城市山川格局以及人多地少的现状，使得这一版规划提出：“以江为轴、北拓南延、跨江东进、拥江发展。”
而下中坝、清泉坝等七个嘉陵江南充段沿岸的坝区，正处于“跨江东进”的方向上，因此进入了土地快速开发或储备开发的时期。
2006年，南充市新一届政府班子组建，着力按照“第六轮城规”推进城市建设，下中坝的开发率先开始。两年后，南充市政府尝试对下中坝土地整治项目进行招商，但未成功。2009年7月，南充市委、市政府决定正式启动下中坝开发建设，并成立了市长、副市长挂帅的领导小组和指挥部。
但作为西部地区的非省会城市，南充市面临着一定程度的土地指标困境。
《土地管理法》到这时已颁布十年，农用地转为建设用地的程序已非常规范。按照规定，此时的国土资源部会每年下发农用地转用计划指标，各省拿到指标后，再酌情分配给省内各城市。而从2006年起，因“十一五”规划纲要指出，要守住18亿亩耕地红线，国土资源部对于农用地转用程序的控制日趋严格。以2006年的情况来看，当年新增建设用地493万亩，比“十五”期间年均新增建设用地减少25%。
新增建设用地控制住了，但地方发展思路还没有转变，“土地财政”的惯性思维依然存在，因此多地出现指标不够用的问题。以2011年来说，全国供地计划总量为670万亩，截至当年8月，全国计划指标安排使用已占全年80%以上，其中有17个省的指标使用率达到了90%，有12个省已将全年的计划指标使用殆尽。当年9月，已有28个省提出了追加用地计划指标申请，总量超过了400万亩，相当于已下发指标的三分之二。
此外，地方城市按照规定将农用地转为建设用地，有一套复杂的流程，短则一两年，长则三五年，且需支付占补平衡指标的费用，以及新增建设用地土地有偿使用费等。
南充市自然资源和规划局副局长郭锡效告诉《中国新闻周刊》，据此次调查得知，当时的南充市领导班子主要是出于以上因素的多重考虑，才选择走捷径——将集体土地直接确权为国有河滩地。国有河滩地作为未利用地，如果转为建设用地，会比集体土地农转用简单得多，既规避了农转用的指标困境，也规避了要耗费的时间成本和资金，可以快速推进下中坝的开发建设。
2009年9月，南充市国土资源局致函市水务局，要求对方提供下中坝常年的洪水位数据。随后，市国土资源局根据这一数据提出拟确权国有河滩地范围。南充市政府向顺庆、嘉陵、高坪三区政府(下中坝位于三区交界处)下发了由市国土资源局代拟的《关于核实确认嘉陵江下中坝段常年行洪线以下国有河滩地面积的通知》。
吊诡的是，尽管三区政府未回复，但市政府、三区政府以及相关单位均默认确权已完成。至此，下中坝有3895.8亩土地被确权为国有河滩地，其中集体土地3570.61亩(耕地2879亩)。
事实上，按照法律法规来说，这一确权过程可谓错漏百出。根据1995年国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》，“河道堤防内的土地和堤防外的护堤地，无堤防河道历史最高洪水位或者设计洪水位以下的土地，除土改时已将所有权分配给农民，国家未征用，且迄今仍归农民集体使用的外，属于国家所有”。
但是，下中坝被确权为国有河滩地的土地，用途和性质非常明确。此前大部分范围的所有权都归村集体，持有所有权证。其中的耕地部分，当地农民也持有土地承包经营权证。在第二次全国土地调查时，这部分土地也作为耕地备案管理。
调查组在前往南充之前，特意给自然资源部国土卫星遥感应用中心发去坐标定位，请他们调出过去十余年间相关区域的卫星图。图片清楚地显示，这些地方曾经是农用地，但后来被变更用途，进行了开发利用。
将权属清晰的集体土地确权为国有河滩地，南充市政府确权行为的起点就有误。而确权的依据和过程也存在颇多问题。下中坝已于2004年12月建成防洪堤，洪水位已有变化。但南充市水务局提供的洪水位数据，是未建防洪堤时的数据，后者有助于将更大范围的土地确权为国有河滩地。另外，按照相关规定，市政府下发确权通知，区县政府应给予回复，形成闭环。但在此案中，三区政府均未回复，各方却默认确权已完成。
下中坝之外，包括清泉坝、桑树坝在内的其他6个坝区，从2009年至2014年，也先后依此流程，完成国有河滩地确权工作，七个坝区共违规确权了2.38万亩河滩地。
在调查过程中，曾有当时参与此事的官员向调查组解释说，他们只是单纯进行国有河滩地确权，并不是为了规避“农转用”的流程。不过，调查组收集到的证据，很快对此解释“打脸”。
清泉坝在2010年被确权，一开始，市水务局提供了一个洪水位数据，洪水位以下土地面积较少。调查组发现，当时市政府亲自出面协调，使得市水务局第二次提供洪水位，抬高了大约两米，确权后的国有河滩地得以与该片区前期已依法获准征收的地块连成一片。调查组还发现，另一个可以侧面证明确权行为目的证据是，下中坝确权后的国有河滩地边界，与2004年通过的第六轮城规中这一片区的规划范围基本一致，可以套合。后来，下中坝的开发建设也都在这一范围之内。很显然，所有的确权，都指向明确的开发用途。
“小马拉大车”的征地批文
联合调查组到南充调查一周后，一份书面证据的出现，决定了此案的走向。
此前，调查组列了一份调查提纲，将8名成员进行分工，有人去现场调查，有人去政府查看会议纪要等档案，有人去纪委监察委了解情况。大家白天散出去，晚上集中讨论，并撰写调查报告。这个过程中，还要再进行集体座谈或个人谈话，对尚未弄清楚的细节进一步查漏补缺。
一份征地公告进入了调查组的视线。征地公告由南充市政府签发于2009年的10月和11月，涉及的区位，正是两个月前被确权为国有河滩地的下中坝。对南充市政府而言，这片区域已被确权为国有河滩地，也就是国有土地，无需再走农转用的流程，也无需再对村集体和农民走征地流程。但南充市却决定，仅享受此事带来的一半红利，不再向省里报批农转用手续，但依然对农民走征地流程。
一位调查组成员向《中国新闻周刊》解释说，确权河滩地，仅在名义上使得七个坝区成为国有土地。但事实上，这些土地上世代有农民耕种、居住，一纸确权通知，绝无可能让农民就此迁走，并将手上的土地奉送市政府。也就是说，确权河滩地，仅是对上级部门的一种策略，可绕过征转审批流程。而面对农民，确权河滩地并无用处。唯有通过征地补偿，才能从实际操作层面，将农民手上的土地拿过来。
想要征地，必须要有省一级或者国务院的相关批文。公告称，征地依据是四川省政府以及省国土资源厅下发的四个文件，依法征收南充市南门坝社区、高坪村以及庙儿嘴村的一部分土地。但调查组清楚，若是拿到了正规批文，南充市也不会走“确权河滩地”这条路。果然，经过对四份文件的核对，调查组发现，四川省虽然批准南充市在下中坝开发建设，但面积却没有征地公告中所指的如此大范围。这些批文“小马拉大车”，成为了南充市对下中坝进行征地的依据。
2019年4月，建设中的南充市清泉坝。清泉坝有1619.36亩集体土地被确权为国有河滩地，其中部分已进行过开发建设。图/南充市自然资源和规划局
征地公告涉及了高坪村4、5、6、7组，严强(化名)是时任的一位小组长，他向《中国新闻周刊》回忆，虽然当时看过征地公告以及赔偿安置暂行办法，但并没有看过四川省批复的征地范围图，心中也从未起疑，“市政府的文件，老百姓不会怀疑那是骗人的”。
严强介绍，村里的老一辈在河滩地上耕种已有几十年，包括他的父母。不过，到2009年时，村里的年轻人更喜欢外出打工赚钱，土地多用来种植自家吃用的蔬菜。
当时，南充市的房价为大约每平方米2000多元，征地赔偿就是按照这个标准来执行。高坪村7组的一位村民告诉《中国新闻周刊》，能拿到这笔赔偿款，他还挺高兴的。据他所知，仅有一户因赔偿价格没谈拢，做了一段时间的钉子户，之后也搬离了村子，五六年后和大家一起住进了回迁房。自始至终，他都从未听说过这片土地曾被确权为国有河滩地，也不知道市政府违法批地一事。
据督察组核实，下中坝片区实际征地7482.78亩，其中3840.1亩土地未取得征地批文，涉及耕地2960.19亩。
在那几年，“小马拉大车”的征地公文，不止一次出现，也不仅限于在这七个被确权为河滩地的片区。有村民在征地的当时就发现了公文的不对劲。红旗坝村位于都京坝，2011年时几个村组被征地，但并不在此次自然资源部通报的违法征地范围之内。一位红旗坝村村民告诉《中国新闻周刊》，当时他曾看到四川省政府批复的征地范围明细，发现涉及他们村组的土地面积不到1亩，然而仅他家被征走的地，就有2亩。
不过，南充市在征地上下足了功夫。虽然公文“小马拉大车”，但赔偿款却让多数村民比较满意。因此，土地也实质上流转到了市政府的手中。调查过程中，曾有人向调查组解释说，村民拿到的钱不是征地的补偿款，而是因为确权国有河滩地，市里要给土地上的有关村民发一笔补偿款，希望以此证明市政府并没有进行违法征地。不过，调查组找到的多份档案显示，下中坝、清泉坝、桑树坝这三个坝区都发过征地公告，且均由市政府相关领导签字盖章。白纸黑字，无从辩驳。
最终，联合调查组认定，从2009年到2014年，南充市无视大量土地未依法取得征地批文的客观事实，无视土地征收的相关规定，明知自身没有批准征收土地的权限，仍违法批准征收了下中坝、清泉坝、桑树坝等三个片区共计7748.24亩集体土地，其中耕地6007.83亩。
截至2019年自然资源部前往调查时，这些违法征收的土地中，已有3212.31亩进行了开发建设。此外，还有国有农用地114.93亩、国有未利用地11.85亩被南充市政府擅自批准使用。共有24宗3235.23亩土地被作为国有建设用地供应。
调查组还发现，即使是批准出让土地这个流程，南充市也存在违法行为。即便是国有河滩未利用地，要变成国有建设用地，也需经过四川省政府批准，而时任南充市政府班子都擅自批准供应。对此，南充市自然资源和规划局副局长郭锡效告诉《中国新闻周刊》，据他们内部调查所知，当时大家认为未利用地是国有土地，可以直接供地，并不清楚需要走这一套批准流程。目前，经过整改，相关机制已经建立起来。
调查组也得知，因违法批准使用土地的行为从2009年持续至2017年，市政府班子成员前后更迭，后来的官员可能并不知道这些土地在前期是违法所得，批准使用土地时，未深究权属就签字同意，也不排除这种可能性。
整改与追责
针对此案，自然资源部联合调查组在南充进行了为期两周的调查。2019年4月，自然资源部与四川省自然资源厅正式对南充市政府违法批地问题联合立案查处。
这是自然资源部挂牌以来，首个部本级直接立案查处的首起地方政府违法批地案件。调查组组长告诉《中国新闻周刊》，一方面是因为该案涉及土地面积非常大，且有大量耕地；另一方面也是因为河滩地确权及违法批地问题在全国并非个案。
自然资源部执法局有关负责人在该案通报时指出，“一些地方对此类问题的严重性、危害性缺乏足够认识。有的地方认为问题症结主要是‘河滩地’没有经过转用审批直接供地，甚至认为在规划计划偏紧情况下，这种做法对于地方解决用地问题不失为一个有效途径。因此，此案的查处，可以给各地方敲响警钟。”
调查告一段落，南充市政府的土地违法事实已经较为明确，接下来的问题是：不少土地已经被开发建设，如何整改？当时拍板的相关领导早已变迁，如何问责？
2018年12月，在南充市自行整改时，南充市政府印发通知，撤销了前任市政府将七个坝区相关土地确权为国有河滩地的文件。但调查组认为，撤销确权只是文件行为，只有将未开发建设的土地退回给相关集体组织，实行农地农用，才是实质的整改。
七个坝区中，雷祖庙、都京坝、牛肚坝、河西坝这四个坝区共计17023.13亩土地，在2011年至2014年间被市政府确权国有河滩地，但仅是文件行为，从未进行过征地、供地以及开发建设。这种情况的整改相对简单，这些土地上的农民多年来仍在耕种，甚至不知道自己承包的土地曾被确权为国有河滩地，如今权属又回到了村集体手中。
而另外三个坝区的情况则较为复杂。桑树坝的全部土地，以及下中坝、清泉坝的部分土地，存在已经征收但未实际开发建设的情况，共4535.93亩。整改中，南充市将这部分土地移交当地集体经济组织，确保农地农用。不过，据《中国新闻周刊》了解，在当年的征地中，村民已拿到安置赔偿款，有部分村民也已搬离。这种情况下如何农地农用，仍然是未知数。
最棘手的是，下中坝、清泉坝还有3339.09亩土地已被实际开发建设，“生米被做成了熟饭”。这其中，至少有商品住宅用地19宗1506.87亩，商业服务用地3宗242.41亩。其中，南充市地标性建筑川东北金融中心就在此处，占地61.15亩。
因已实际开发建设的土地都在嘉陵江畔，调查组对此做了多重考量。他们邀请了国家相关部门就已开发建设范围的土地是否符合河道管理、防洪等规定事宜进行了商讨。四川省自然资源厅也两次组织专家对相关地块的开发定位、生态环境、防洪安全等问题进行论证。最终认定，这些地块不在长江经济带战略环评确定的“三线一单”生态红线范围内，也不在河道范围内，未对行洪安全和坝区周边生态环境造成明显影响。
考虑到这些土地上的多数房屋都已建成并销售，如果拆除会引发社会震荡，根据《行政许可法》第69条“撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”这一规定，南充市政府在2019年11月中下旬召开常务会，决定这3000多亩土地的相关批准文件不予撤销，但要补上土地报征的所有程序。
郭锡效告诉《中国新闻周刊》，南充市花了5亿元左右，为不符合土地规划的相关土地补买了增减挂钩和占补平衡指标，目前已全面完成土地报征相关手续，并取得了四川省政府的用地批文。郭锡效介绍，到2019年底，整改工作已经完成。
该案调查结束后，联合调查组将案件移送了四川省纪委监察委，追究有关责任人员的责任。根据通报，涉案的8名省管干部、35名非省管干部被追责问责。
以河滩地的名义、打擦边球占耕地的问题，在多山多水的四川省以及国内其他各省都引起了一定程度的重视。调查组组长告诉《中国新闻周刊》，此案后，四川省在全省范围内对违规确权“河滩地”问题进行了清理排查。南充市政府也提出，要“深刻汲取我市‘河滩地’问题惨痛教训，引以为戒、举一反三”，必须规范土地出让前期工作。
《中国新闻周刊》2020年第47期
声明：刊用《中国新闻周刊》稿件务经书面授权
（徐天）
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