广东推“行政首长出庭应诉” 民告官后能见官

7市(区)试点1年多应诉率提高,“民告官”后“能见官”渐成风潮,但官员思路仍待转换

“民告官”后“能见官”渐成风潮。去年2011年7月,根据扎实推进社会管理创新、实现“法治广东”的目标,由省纪委、省依法治省办、省法院、省政府法制办等4个单位牵头,决定选择深圳、佛山、中山市,深圳福田区、佛山南海及顺德区、江门鹤山市等7个市(区),建立“行政首长出庭应诉机制”,这在全国的省级机关中尚属首次。如今,该项工作试点已有1年多,进展如何?试点过程中碰到哪些难题?

记者日前了解到,目前该试点工作进展顺利,行政首长出庭应诉率不断提高,但其中暴露出的一些问题,如行政首长的思路转换问题,仍有待进一步解决。“从现在试点的情况看,我们的一些行政首长认识还不到位,坐在法庭上,就浑身不自在。其实当被告并不丢人,反而更是尊重法律、依法行政精神的体现。”省人民法院行政庭庭长付洪林如是说。

2011年,由省纪委、省依法治省办、省法院、省法制办四家单位联合建立行政首长出庭应诉机制,在全国的省级机关中尚属首次。

“行政首长出庭应诉”将机关领导干部从幕后推到台前,在应诉过程中直面矛盾、直面相对人,促使他们具体了解本机关执法情况,有助于行政与司法的良性互动。

目前在试点地区的行政诉讼案件中,机关负责人尚未实行全部出庭应诉;各地区工作开展不平衡,市一级行政机关出庭应诉率高于区一级行政机关,深圳、佛山等地执行力度较强。

应诉率提高

上半年佛山全市两级政府首长出庭率达95%以上,其他试点地区数据也明显“向好”

“这样子出庭,其实已经是第三次了。我是搞技术出身的,法律专业上的事虽然不太懂,但我觉得,出庭应诉的收获很多。”佛山市顺德区国土城建和水务局副局长黄杰光这样告诉记者。近日,一起市民状告佛山市住房和城乡建设管理局的案件,在佛山市中级人民法院行政庭开庭审理,黄杰光作为被告方的委托代理人出庭应诉。

原告罗某是佛山市顺德区伦教街道居民。今年6月,原告在查询房产档案时发现,原本属于自己的房产,却早在2年多前过户登记到了其妻子、本案的第三人冯某名下。原告认为,该房产是他的婚前财产,而自己从未办理任何变更房产登记的手续,是冯某在房产登记材料上伪造了他的签名,并使用他的身份证明,蒙蔽了被告。而作为被告的管理局方面则提出,据房地产登记窗口工作人员回忆,罗某确于2009年8月亲自到窗口在夫妻析产申请书上签名、按指模,工作人员也核对了罗某的身份证、结婚证。

按照住房和城乡建设管理局的工作规定,转移房产登记必须由双方本人持有关材料到场办理。法庭的争议焦点,恰恰在于仅凭两位证人登记窗口工作人员的视觉观察,难以鉴别持有证件的人是否就是罗某本人,转移房产登记的意愿是否出于罗某也就无从确定。对于黄杰光,虽然当庭并未得出判决结果,却使他清楚意识到本部门工作中的一大问题:亟须完善对重要财产转移意愿的认证程序,在登记窗口应以视频录像等技术手段,确保转移登记程序的严谨。

据了解,在“行政首长出庭应诉”的试点地区佛山市顺德区,区政府及其各工作部门行政首长主动适应、主动运用出庭应诉制度,积极组织工作人员旁听庭审、学习法律知识,树立应诉意识。佛山市高明区、禅城区行政机关的出庭应诉率分别达到75%和70%。在今年3月的工作会议中,佛山市市长刘悦伦(同时兼任该市依法行政工作领导小组组长)就要求各政府部门善用法治手段处理和解决问题,将依法行政贯穿于政府工作的各个环节;他还强调,行政首长出庭应诉要加强考核问责,力争今年出庭应诉率达80%以上。

记者了解到的最新数据是:今年上半年佛山全市两级政府按规定首长应出庭应诉的为119件,已开庭117件,实际出庭112件,出庭率达95%以上。其他试点地区的数据也明显“向好”。

避免走过场

将官员从幕后推到台前,在应诉过程中直面矛盾,有利于官民和解,提高行政办事效率

行政诉讼,一般指因具体行政行为侵犯原告合法权益而对行政主体提起的诉讼,俗称“民告官”。在行政诉讼中,被告是集体,代表政府和公权力,而原告往往是个体,相对处于弱势地位,古语曾说“民告官理亏三分”,老百姓对“民告官”案多有“官官相护”的隐忧。也因此,“行政首长出庭应诉”刚一提出就遭到了各方的质疑,有观点认为,这样的“出庭应诉”不过是“作秀”、“走过场”,并不能根本上改变行政诉讼的现状。

省法院行政庭付洪林庭长介绍,2011年,佛山市两级法院行政案件的和解撤诉率分别为41.5%、35%,大大高于往年。国内其他省份也有同样的经验,从2010年开始试验“行政首长出庭应诉”的河南省,全省法院行政诉讼案件和解或调解撤诉率达48.5%。

今年7月9日,佛山禅城法院连续受理了6起不服交通行政处罚决定案。起因是,曾某和朋友刘某分别多次驾车经过“张槎一路华宝北路路口”时压到白实线,为此收到了6张罚单,曾、刘二人遂以佛山市公安局禅城分局交通警察大队作为被告,提起行政诉讼。

为争取双方充分沟通,彻底解决争议,法院立即通知被告行政首长出庭应诉。今年8月6日上午,被告派出主管业务的副大队长何少堂出庭。

何少堂亲自参与部分辩论。庭后,法院立即组织双方到涉案路口勘验,发现车辆按照交通指引行驶极易构成违章,原因是该路口的交通指示标线因历史原因存在与路面设施不协调等问题。何少堂认识到被告的处罚存在不合理之处,主动提出与原告协调和解。最终以被告撤销处罚、原告表示谅解结案。结案后,被告根据法院的司法建议,由领导出面,协调交通、规划等部门,三天内就将阻碍通行的花基往后铲除至适合通行。

法院方面称,何少堂的出庭应诉,既解决了原告的个案问题,还促进了被告协调其他行政机关,填补了交通规则在涉案路口的漏洞,避免了更多潜在的行政纠纷。

法官介绍,相比一般的委托代理人,行政机关负责人熟悉其部门的业务,更无需在行政机关和法院间打转转等批示,有把握根据相对人的要求妥善解决纠纷,行政机关负责人在庭上的现场“拍板”有利于官民和解,提高行政办事效率。“行政首长出庭应诉”将机关领导干部从幕后推到台前,在应诉过程中直面矛盾、直面相对人,促使他们具体了解本机关执法情况,有助于行政与司法的良性互动。

如何硬约束

佛山规定未出庭应诉考核扣分,震慑作用明显

有关负责人介绍,目前“行政首长出庭应诉”仍存在一些问题,如,在试点地区的行政诉讼案件中,机关负责人尚未实行全部出庭应诉;各地区工作开展不平衡,市一级行政机关出庭应诉率高于区一级行政机关,深圳、佛山等地执行力度较强。

在试点阶段,各个试点地区根据客观情况,由地方自行设计应否出庭应诉的具体规定。那么,哪些案件应该出庭应诉? 去年1月,佛山市政府开始实行《佛山市行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法》,其中清楚地规定了这项机制的适用范围,《办法》第六条规定,行政诉讼案件有以下四种情形时,行政机关负责人应当出庭应诉:本单位本年度第1件第一审行政诉讼案件,以后累计每5件出庭应诉1件;重大、复杂或人民法院认为确有需要出庭应诉的行政诉讼案件;对本单位行政执法活动可能产生重大影响的行政诉讼案件;同级政府要求出庭应诉的行政诉讼案件。

随后,佛山市印发《2011年佛山市市级机关绩效与作风建设考评实施细则》,明确将有无按《办法》出庭列为市级机关考核项目,负责人没有按规定出庭应诉的,每宗扣0.1分,区一级单位依此类推,此类扣分,将决定行政机关的绩效排名,因此,对行政机关有很大的震慑作用。

2011年,三水市行政首长出庭应诉机制的执行力度明显偏弱。按规定,应出庭应诉的案件有9件,实际出庭1件,出庭应诉率仅为11.1%。在考核扣分的鞭策下,2012年上半年,三水市这项工作的状况大为好转,行政首长出庭应诉率达到了100%。

专家说法

从制度设计

保证依法行政

暨南大学法学院教授刘文静指出,在现阶段,行政机关负责人在行政诉讼中出庭应诉,意味着向全社会公开宣告他(她)本人愿意代表本单位依法履行诉讼义务、承担相关法律后果,这是对依法行政工作的最有力重视。刘文静表示,这并不是要让行政机关负责人去做法律专家的事,但作为当事人的“现场感”,对行政机关负责人今后在相关决策上的影响力,是任何工作汇报所无法替代的。同时,行政首长的出庭,也体现了对行政审判工作的尊重,对于提升行政审判的水平以及落实生效裁判的执行,也将是极大的促进。

“从法律意义上讲,行政诉讼本质上是单纯对行政行为的合法性审查。但要完善我们的行政服务与管理,仅仅做到合法是远远不够的,如果行政首长能够出庭应诉,情况就完全不一样。庭审可以带动他们思考,促进对本机关工作的合理性审查,从新的高度为保证依法行政进行制度设计。”对于行政首长出庭应诉机制的作用,有着多年行政诉讼经验的律师李鼎有更深一层的理解。

付洪林也指出:“应该承认,我们这么庞大的一个行政系统,难免犯一些小错误,犯错误并不可怕,可怕的是不能面对错误。‘行政首长出庭应诉’不仅有利于单独案件中矛盾的解决,更有利于整个这一类问题的解决。在庭审过程中,负责人作为被告自然会清楚认识到,工作中有哪些不彻底、不完善的,通过这种认识,解决掉一类问题,矛盾纠纷也就不会再发生了,远比类似的行政诉讼官司打10次有效。如此反过来使我们依法行政的水平不断提高,有一天行政诉讼案件真正减少了,正说明我们的行政系统达标了。”(记者 戎明昌 实习生 赵岳行 通讯员 范贞 唐红娟) 实习编辑:魏晋