以PPP模式推动公共服务体制机制改革
提出国家治理现代化，推行PPP模式，看似两者不相干，实质上有内在联系。PPP是推动公共服务体制机制改革的一个切入点，也是治理改革的微观基础的构建过程。
（一）以PPP作为动员、配置资源的第三种模式，推动公共服务投入、运营、监管体制机制改革
1．PPP是动员、配置资源的第三种模式。
市场配置模式和政府配置模式是已有的两种资源配置模式。公共产品与私人产品的划分成为政府与市场分工的基本依据。但现实的情况是，即使在公认的公共领域，也并非政府独占，社会主体也可以提供公共服务。按此认识，资源配置模式不仅有市场、政府两种模式，还包括政府与市场、社会合作的第三种模式。
2．运用PPP模式提供公共服务，将推动政府职责向分配风险转变。
政府在公共服务提供中的职能与动员、配置资源模式紧密相关。在政府主导提供公共服务模式中，政府既是公共服务的生产者、运营者，又是监管者、管理者。运用PPP模式提供公共服务，政府与市场、社会合作提供公共服务，政府投入减少甚至不需要投入，公共服务运营、生产可以交给市场，政府的角色则定位于制定政策、规划和监管公共服务质量，核心降低政府与市场、社会合作中的不确定性，重新分配风险。这将对公共服务的投入、运营、监管体制机制变革产生重大影响。
（二）以“风险—利益”为基准来处理政府与市场、社会关系
基于政府、市场、社会三者之间关系构建的“三分法”思维，推进多元主体之间的分工与合作。这种分工与合作，是风险共担、利益共享、社会共建，实现多元利益的相互包容。在分工合作条件下，实现“风险—利益”分担与共享，这恰恰是公共治理需要解决的核心问题。PPP模式的兴起，是公共治理变革走向“风险—利益”分担共享模式的结果。PPP模式的兴起，意味着政府与市场、社会的关系正发生着“清晰—混沌”的变革，基于公共产品与私人产品领域上的划分变得不再重要，跨领域的行为上的合作将成为新的趋势，基于“风险—利益”的界定将是处理政府与市场、社会关系的新准则。按照“风险—利益”这个新基准，需要重新认识公共服务提供中的政府与市场、社会分工合作。
（三）深化政府与社会资本合作，关键是降低不确定性风险
1．不确定性与风险是影响政府与市场、社会合作形成、维系的核心因素。
政府与市场、社会合作面临各种各样的不确定性与风险，包括环境、市场、政策等方面的不确定性与风险。如果按照PPP项目实施的顺序，可以分为事前、事中、事后的不确定性与风险。不确定性和风险影响政府与市场、社会合作形成与延续。不确定性和风险影响对PPP项目所产生的收益、成本的预测。企业是否参与PPP项目，取决于PPP项目未来所产生的收益与投资的成本。如果存在较大的不确定性和风险，会直接影响政府与市场、社会合作的形成。事中、事后的不确定性与风险可能会导致PPP项目中止。有些PPP项目已落地，政府与市场、社会合作已经形成，但若发生了PPP项目合同中没有预计到的不确定性和风险，或者没有设置相关处置程序，经过协调难以解决的，使得合作参与方的激励相容条件丧失，或者参与人突然死亡、企业破产时，或者存在有限责任机制时，都会导致合作中止。
2．加快法治化和制度化建设，降低PPP模式运行中的不确定性与风险。
加快PPP法治化建设，约束、规范参与方的行为。对于与政府、市场主体、社会主体行为有关的不确定性与风险，应通过PPP法治化建设，对政府、市场主体、社会主体形成硬约束，促使各参与方自提高契约遵从度，使政府、市场主体、社会主体行为的不确定性降低到可以形成合作临界点。
加快PPP立法研究和立法工作。今后，应系统梳理《政府采购法》、《招投标法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律与PPP相关的内容。与此同时，加快PPP立法研究和立法工作，通过法律规范约束政府、市场、社会的行为，增强各方的预期，推动PPP模式发展。
PPP法治化与制度化，重点约束政府行为，增强市场、社会的确定性预期，保障参与者的权益。针对市场、社会与政府合作处于不对称性地位的现状，应重点约束政府行为，防范政府行为对市场、社会带来的不确定性，让企业、社会主体形成稳定的预期，推动PPP模式发展。与此同时，增强合同与法律执行力，形成可置信的承诺。
重点维护市场、社会的权益，增强其参与PPP项目的动力。通过制度与法治建设，防范PPP项目的发起、采购、执行、退出等全生命周期中的各种不确定性与风险。由于市场主体、社会主体在PPP项目中涉及投资大且周期长，需要有保障措施，以增强合作动力，增强对未来预期的确定性。
（四）加快营造深入推进PPP模式发展的政策和制度环境
推进PPP模式涉及主体多、领域与环节多，需要系统营造好推进PPP模式发展的政策环境和制度环境。明确政府职能部门在推进PPP中的职责，形成推进PPP项目的合力。加快完善PPP项目的实施、运作和绩效评估机制。加快PPP相关的服务市场发展。比如：加快与PPP相关专业人才的培养、储备，建设一支能适应推进PPP模式发展需要的专业队伍。鼓励政府背景的PPP智库与民间PPP智库发展，为PPP模式发展提供必要的智力支持。加快PPP法律研究与立法工作，以PPP法律规范和促进PPP模式发展。
进一步开放公共服务领域的市场准入及加快公共服务的价格改革，推进PPP模式发展。进一步加大电力、铁路、电信、公用事业等领域向非国有资本开放的力度，加快公共服务领域的开放步伐，增强社会资本进入PPP项目的积极性。加快深化公共服务价格，让社会资本形成稳定的收益预期，增强社会资本进入公共服务领域的动力。（作者： 刘尚希 财政部财政科学研究所党委书记兼所长；赵福军 国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员）
