案件九：超过起诉期限的行政行为不能通过新的诉讼获得司法救济

——偏关县某中学诉偏关县人民政府不履行法定职责案

基本案情

2006年4月10日，偏关县人民政府下发偏土划字（2006）第1号划拨土地通知书，将黄牛沟东侧4667平方米土地划拨给偏关县某中学用于修建教学楼，并于同年5月17日颁发了《国有土地使用证》，但该校在涉案土地上建设住宅楼。2006年7月15日，偏关县建设局对该校法定代表人郝某作出行政处罚决定书，认为其在划拨土地上修建住宅的行为违反了《中华人民共和国城市规划法》（已废止）和偏关县城总体规划，限其立即停工并在三日内拆除违法建筑，恢复原貌。2017年6月18日，偏关县人民政府收到偏关县某中学及郝某的申请，要求偏关县人民政府撤销2006年作出的偏土划字（2006）第1号划拨土地通知书，并在两个月内作出赔偿决定。偏关县人民政府对该申请未予答复，偏关县某中学遂提起行政诉讼，请求偏关县人民政府履行答复义务。

裁判结果

大同市中级人民法院一审认为，偏关县人民政府将涉案土地划拨给偏关县某中学用于兴办学校。因该校法定代表人郝某违法在其上修建住宅，偏关县建设局对郝某作出行政处罚，导致学校停办，划拨土地无法继续开发用于办学。现偏关县某中学对学校停办造成的损失向偏关县人民政府提出赔偿申请显然缺乏事实依据。偏关县某中学起诉请求判令偏关县人民政府对是否撤销违法行为及是否赔偿作出答复，但该诉求既不能解决其实际问题，也不能从实质上化解双方的行政争议，故不予支持。遂判决驳回偏关县某中学的诉讼请求。

偏关县某中学不服一审判决提起上诉。山西省高级人民法院二审认为，设置起诉期限制度的目的和功能在于督促当事人及时行使诉权，尽快稳定行政法律关系，维护行政行为的效力。对于一个已经超过起诉期限的行政行为，当事人不能通过向行政机关提起一个撤销申请，然后针对行政机关就该申请的作为或不作为行为提起行政诉讼，从而实现规避起诉期限的目的。因为，如果允许提起此类诉讼，那么法院在对该撤销申请进行司法审查时，必然要涉及到对原行政行为的审查，事实上就造成对一个超过起诉期限的行政行为进行实体审理的结果，这与起诉期限制度设置的初衷相违背。因此，该类诉讼因实质上超过起诉期限而同样不具备起诉条件。本案偏关县某中学要求撤销的划拨土地通知书作出于2006年4月10日，至2017年6月18日其向偏关县人民政府提出撤销申请时早已超过了起诉期限。无论偏关县人民政府对其申请是否作出行政行为，均不影响可诉性的判断。偏关县某中学不能对偏关县人民政府对该申请的作为或不作为行为提起诉讼。故偏关县某中学的起诉不符合起诉条件，其上诉理由不能成立。一审对本案进行实体审理不当，应予纠正。遂裁定撤销一审判决，驳回偏关县某中学的起诉。

典型意义

起诉期限是当事人对行政行为不服向人民法院请求司法救济的时间限制。设置起诉期限的目的在于维护行政行为的效力，以确保行政法律关系尽快稳定。实践中，当事人由于怠于行使诉权等原因超过法定起诉期限，丧失了获得法律救济的权利。为了重新获得救济，有的当事人选择向行政机关提出一个撤销或更正原行政行为的申请，然后针对行政机关对该申请的答复或不答复行为提起复议或者诉讼，希冀重新获得救济。此类诉讼表面上诉求是要求判令行政机关履行对其申请的答复职责，实质上仍是要求对原行政行为的合法性进行审查，当事人通过新的诉讼所要达到的目的与直接要求撤销原行政行为并无实质不同。如果这种方式被允许，那么法律规定的复议期限或者起诉期限制度事实上就会形同虚设，行政法律关系将陷入无限的不稳定状态。因此，这种变通诉讼方式不符合法定起诉条件，不应当被允许。当然，对于超过起诉期限的行政行为，如果确有错误，行政机关仍然可以通过自我纠错机制进行弥补。本案中，对于一个已经明显超过起诉期限的划拨土地行为，当事人申请行政机关予以撤销，在行政机关未作出处理的情况下提起行政诉讼，明显不符合起诉条件。一审法院对案件进行实体审理不妥，二审法院依法予以纠正。本案对当事人规避起诉期限的行为予以否定，有效维护了法治权威和法律关系的稳定。

案件十：调解是化解行政争议的重要途径

——张某诉阳曲县黄寨镇人民政府不履行法定职责案

基本案情

兰某杰、兰某厚于1999年3月承包了阳曲县黄寨镇南留南村（下称南留南村）小河子耕地共计7.33亩，并取得土地承包经营权证。2001年3月，兰某杰、兰某厚与张某签订《转让合同》将该承包地转让给张某。2002年，该土地退耕还林。2005年10月26日，阳曲县人民政府、阳曲县林业局依据《转让合同》向张某发放了林权证，但原土地承包经营权证未收回也未注销。2016年6月，因华强集团建设项目用地南留南村部分土地被征收，其中包括涉案的7.33亩林地。征地补偿款共计38.16万元，其中林木补偿款18.6万余元，土地补偿款19.5万余元。兰某杰、兰某厚与张某因土地补偿款归属发生争议。经有关部门多次调解未果。阳曲县黄寨镇人民政府因此未发放土地补偿款。张某提起本案诉讼，要求阳曲县黄寨镇人民政府履行法定职责，为其发放土地补偿款及林木补偿款。

裁判结果

杏花岭区人民法院受理本案后，公开开庭进行了审理。为了实质性化解行政争议，合议庭在查明事实的基础上，主持各方进行了调解，在充分辨法析理和引导当事人互谅互让的基础上，土地流转双方最终达成一致协议：张某取得林木补偿款18.6万元及土地补偿款10.5万余元；兰某杰、兰某厚取得土地补偿款9万元。本案最后以行政调解方式结案。

典型意义

本案系因农村土地流转引发的征地补偿纠纷。此类纠纷在农村土地征收过程中屡见不鲜，表面上看发生纠纷的原因是土地承包经营权流转不规范、农村集体经济组织及相关部门监管不到位等问题，实质上是农村土地征收产生的补偿利益分配问题。在处理这类纠纷时需把握以下两个原则，首先，要尽量维护土地流转合同的效力，注重保持土地流转法律关系的稳定性，促进土地资源优化配置和土地生产力有效提高。其次，要准确界定土地流转法律关系中相关主体的权利和义务，切实保障土地所有权人、土地承包权人和土地经营权人的合法权益，促进农业和农村经济有序发展。本案中，兰某杰、兰某厚通过签订《转让合同》将涉案土地承包经营权流转给张某，但因土地流转程序不规范，二人作为土地承包经营权人的法律地位并没有因此而发生改变。而张某作为涉案土地的实际经营人，对土地进行了大量的投入和实质性开发，其合法的经营行为和所获收益依法也应予以保护。为了实质性化解争议，杏花岭区人民法院秉持在行政赔偿、补偿类案件中可以适用调解的原则，在查明案件事实，厘清法律关系，分清是非责任的基础上，耐心细致地做当事人工作，促使双方最终达成和解协议，案件得以圆满解决。该案对于类似纠纷的解决具有一定借鉴意义。

（乔慧）