解决立案难,要在审判体制改革上着力
逐步探索建立专门的行政法院,审理行政案件
受案门槛窄,只是“立案难”的一个原因。在现实诉讼活动中,人民法院仍然存在有案不立的现象,该批准的申请不批准,该调查的证据不调查,该减免缓的诉讼费不减免缓,该开庭审理的不开庭审理等现象。“之所以如此,是因为有的审判人员自视为诉讼法的执法主体,认为行政诉讼法是当事人应该遵守的,自己可以凌驾其上,进而把自由裁量权变成了为自身谋取方便和利益的权力。”全国人大常委会委员董中原说。
与此同时,在现行司法体制下,行政权力对司法审判的干预,导致行政诉讼案件难受理,也是不争的事实。“我们曾经调查一个市,2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、35.19%,不予受理的案件数量最高达17282件。”全国人大常委会委员修福金说,数据反映到现实生活中,就是被百姓总结的“三不”,即不收案件材料、不出法律文书、不予立案。
为此,草案强化了法院的受案程序。比如,增加规定,人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记,并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或有其他错误的,应当给予指导和释明,并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。
草案还对法院的法律责任作出了进一步规定:“对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证,以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的,当事人可以向上级人民法院投诉,上级人民法院应当责令改正,并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。”
专家纷纷表示,作出这样的规定,意味着法院从开始接到起诉状到作出立案与否的裁决,都置于法律的监控之下。“我们主要是想从制度的完整性上设计,从开始到最后作出全面细致的规定,保证行政诉讼入口的畅通。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示,如此一来使得各诉讼主体都有法可依。
“立案难的深层次原因是审判体制问题,如果不从体制上解决问题,修改的条文再多,执行效果也未必好。”全国人大常委会委员辜胜阻说,比如,此次草案提出了提级管辖。但是,现在的县法院不仅没办法判县政府败诉,也没办法判乡政府败诉,其原因在于县法院在人、财、物等方面受到地方政府的影响和制约。
这种观点也得到理论界的支持。中国政法大学教授王敬波认为,行政审判体制与行政区划重合,导致法院独立行使审判权难以落实。“因此,我国应该逐步探索建立专门的行政法院,负责审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行为的行政案件。可以考虑行政法院与地方行政区划相分离,根据经济发展状况、案件数量、人口多少等因素设立高级行政法院、中级行政法院、基层行政法院。地方各级行政法院都隶属于最高法院,受最高法院的业务指导和监督。”
除了受案范围、受案程序外,一些专家学者还对口头起诉、民事争议与行政争议交叉处理等问题进行了讨论。中国政法大学法学教授应松年还就“可诉对象”问题表示,党的十八届三中全会首次提出了推进国家治理体系和治理能力的现代化,这不但要求行政机关做好治理工作,其他社会组织也应该参与治理。“由此,村委会、居委会等社会组织就成了具有公共行政性质的社会组织,也应该成为行政诉讼的被告。”本报记者 张洋
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