行政诉讼法在颁布实施23年后迎来了首次修改。去年年底,十二届全国人大常委会第六次会议听取并审议了行政诉讼法修正案草案。
行政诉讼法是三大诉讼法之一,其修改广受关注。如何使这部法律的修改符合最广大人民群众的利益,实现法律效果与社会效果的统一?从本期开始,本报将聚焦行政诉讼法修改,讨论修改中的人们关注的一些重要话题。
——编者
“行政诉讼面临‘三难’,最突出的是立案难。”2013年12月23日,全国人大常委会法工委副主任信春鹰在向十二届全国人大常委会第六次会议作行政诉讼法修正案草案的说明时表示,公民、法人或者其他组织与政府机关及其工作人员产生纠纷,行政机关不愿当被告,法院不愿受理,导致许多应当通过诉讼解决的纠纷进入信访渠道,在有些地方形成了“信访不信法”的局面。
为此,明确人民法院和行政机关应当保障当事人的起诉权利、扩大受案范围、明确可口头起诉以方便当事人行使诉权、强化受理程序约束、明确人民法院的相关责任……草案从多个方面作出了修改,旨在进一步通畅行政诉讼的入口。
行政诉讼法修正案草案引来了社会的高度关注。大家一致认为,这样修改,有利于百姓用诉讼手段解决与行政机关之间的纠纷,维护自身合法权益,也有利于缓解官民之间的矛盾和冲突,为整个社会降压。但是,草案进一步修改完善的空间依然存在。
提起行政诉讼,受案范围仍可进一步扩大
只要认为行政机关侵犯合法权益的,公民就可以提起行政诉讼
对于合法权益受到行政机关侵犯的当事人而言,要想提起行政诉讼,通过法律渠道维护自身权益,须迈过去的第一道坎儿便是符合行政诉讼的受案范围。
可是,在现实生活中,这道坎儿并不那么容易迈过。“据统计,每年因为行政纠纷引发的信访高达400万至600万件,而通过行政诉讼途径解决的只有10万件左右,从中可以看出立案难的问题。”全国人大常委会委员王其江在审议时说。
为此,草案进一步扩大了人民法院受理行政诉讼案件的范围,将行政机关侵犯公民、法人或者其他组织依法享有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权,行政机关侵犯农村土地承包经营权,行政机关违法集资、征收征用财产、摊派费用,行政机关没有依法支付最低生活保障待遇或者社会保险待遇等纳入受案范围。
即便如此,一些专家学者认为,受案范围仍然可以进一步扩大。中国政法大学教授马怀德指出,所有行政机关实施的行为,只要对相对人利益产生了影响,对公共利益产生了损害,都应该接受司法监督,纳入行政诉讼受案范围。因此,建议将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围。
“建议把行政合同纳入受案范围。”全国人大常委会委员王明雯说,当今社会,政府购买公共服务逐渐成为一种趋势,行政合同自然大量存在。由于它具有明显的公权力属性,判断其是否有效、合法、可撤消、是否履行等,难免涉及行政行为的效力和合法性的判断,进而必须通过公法规则予以解决。“在司法实践中,大量行政合同案件虽然被起诉到法院,但是法院对于是否受理的做法各不相同,审理的规则和裁判也不一致,亟须规范。”
“受案范围不应该仅限于草案规定的人身权、财产权,还应包括受教育权、劳动权等等。”全国人大常委会委员吴恒说,比如,根据义务教育法第六条,国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件。现在很多地方择校热,实际上与教育资源分布不均衡有关,很多学校师资力量确实比较薄弱。为此,政府就必须按照法律要求加强对薄弱学校的投入,尽快改变学校的薄弱状态,如果政府不作为,就直接影响到公民受教育权的实现。因此,他建议修改为:只要认为行政机关侵犯合法权益的,公民就可以提起行政诉讼。
此外,受案范围的规定方式也是热议的焦点。“关于受案范围,现行行政诉讼法采取的是正面列举式。这种方式的优点是具体、清楚,便于操作、可掌握,但缺点是难免挂一漏万,缺少灵活性,无法根据现实需要和理论发展及时调整。”全国人大常委会委员莫文秀建议,凡是受理的,作出概括的原则规定,不受理的,以负面清单一一列举。
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