编者按
12月14日,中国政法大学法治政府研究院继去年之后今日再次发布《中国法治政府评估报告2015》和《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》,以第三方学术机构的身份,对我国法治政府的各项工作进程及现状进行摸底评判。本报今日就两报告披露的权力清单、依法行政、城管执法、行政审批、信息公开、政府内审等问题进行专题报道。以飨读者。
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求,“推行政府权力清单制度,坚决消除权力设租寻租空间”,“各级政府及其工作部门依据权力清单,向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项”。文件虽然没有明确提出“责任清单”四个字,但明确要求行政机关“全面落实行政执法责任制,严格确定不同部门及机构、岗位执法人员执法责任和责任追究机制”。
《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》(以下简称《蓝皮书》)通过梳理发现,各地在四中全会以后,明显加快了制定权力清单的步伐。
清单首先在权力集中部门展开
《蓝皮书》指出,权力清单制度首先在工商、财政、税务、民政和发改委等几个部门推进和实施,这些部门掌握着大量财政性行政权力、行政许可以及行政审批权,与公民、法人关系密切,容易发生腐败。其中海事、税务、质检三部门在本系统内部单独发文,要求本系统内的行政机关尽快建立权力清单制度。
在制定主体方面,《蓝皮书》发现各地权力清单全部由政府自己制定,大多交由政府法制办主导并汇总。在涉及的行政权力类型方面,从已公布的情况看,基本都是按照行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等行政权力类型进行分类并整理的,其中行政处罚权和行政审批权在所有的行政权力类型中占了很大比例。以广州市公布的权力清单为例,共计4972项权力,其中行政处罚权3138项、行政审批权386项、行政检查权310项、行政强制权123项、行政征收权76项、行政给付权49项、行政裁决权9项、其他行政权力881项。
同级别城市清单数相差巨大
《蓝皮书》在肯定权力清单制度上述成效的同时也指出其不足。比如十八届三中、四中全会文件作为党的政治性文件,没有直接适用的效力。2015年3月中办和国办联合发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,虽然明确了权力清单制度的目标、范围和任务,但本身属于国务院规范性文件,法律位阶不高,对地方政府并无强制效力,而且大部分规定较为原则,地方政府实施起来随意性较大。比如土地所有权登记这样的权力,有的地方把它理解为一项权力,列在清单中,有的地方将其拆解成了土地所有权申请、登记两项权力列在清单中。
此外,同级地方政府,公布的权力清单数量差别巨大,反映出各地方对于行政权力认定标准的混乱。比如广东省广州市对外公布的权力清单共4972项,而四川省成都市居然有7437项。
对此《蓝皮书》分析指出,造成差别如此之大的原因主要是行政权力认定标准不统一,这有违法制统一的原则。各地政府权力清单中权力虽然都列明了法定依据,但一般只是照抄法条,具体如何实施则语焉不详,例如政府在什么情况下依据什么标准可以对某主体进行行政奖励,在权力清单上则没有显示；同时有些地方政府清理时,不完全从权力的功能和结构上着手,只是以减少权力数量为目标,随意性很大。
行政权力拆解之后更须整合
2015年3月下旬,中办和国办对外发布《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,要求在制定权力清单时,要“大力清理调整行政职权”。但是《蓝皮书》调查发现,大部分地方政府在制定权力清单时,只是简单地照抄法条,并没有加以整理、清理,权力质量、数量没有多大变化。
《蓝皮书》指出,行政权是一个有机的整体,以外商投资企业设立为例,包括了申请、核实、审批、登记等多项权力,但他们都指向同一个事项,面对同一个行政相对人,简单将法条拆解罗列拆碎了一个完整的行政权力,缺少进一步必要的整理整合,将会给行政相对人带来不必要的麻烦,不符合行政许可法要求的一个窗口对外原则。
清单制定程序走过场
《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求,在审查权力清单过程中,要广泛听取基层、专家学者和社会公众的意见。然而,该意见并未详细规范“权力清单”的制定和修改程序。
《蓝皮书》指出,实践中权力清单一般通过地方政府法制办最终公布,有些地方出现了把碎片化的权力整合进更大的权力当中,数目虽然少了,但权力还是原来的权力,甚至出现边清理边增加、把权力事项捆扎打包等问题。很多地方的做法是自己部门自己清理,报本级政府法制办审核一下就直接公布了。听取专家和公众意见就是走个过场,甚至直接省略。
对此,《蓝皮书》分析,这主要是由权力清单制度本身设计存在一定缺陷造成的,权力清单的制定主体和执行主体都是地方政府自己,这种“自导自演”式的权力清单在法理上说不通,造成了行政权力“边清理边增加”的怪现象。
清单制定者应和执行者相分离
对于上述权力清单制度问题,《蓝皮书》建议,要想从根本上改变权力结构,发挥制约权力作用,应当改变目前由行政系统内部通过行政文件的方式的构造模式,而采用行政法的构造模式,将权力清单由一个事实行为、内部行为、政策导向行为变为行政法制体系的一部分,实现权力清单制定者与执行者相分离。同时从制定主体、制定程序、清单内容三方面赋予权力清单法律效力。制定主体方面,将权力清单经过本级、上级政府批准或者经过同级、上级人大审议通过,转化为政府规章或地方性法规；制定程序方面应建立起一套全国统一规范的权力清单编制程序；清单内容方面,清单所列权力必须有法律依据,这里的法律主要包括宪法、法律、法规、规章。
《蓝皮书》还建议建立责任清单制度、负面清单、收费清单、电子政务制度等相关配套制度,充分发挥权力清单制度制约权力的作用。比如建立责任清单,是为了明确政府宏观调控、市场监管、社会治理、公共服务的职责。权力和责任是统一的,拥有多大的权力就要担当多大的责任,肩负多大的责任才赋予多大的权力。权力(职权)是责任(职责)实现的手段。
□ 本报记者 万静
本报北京12月14日讯
