2026年5月22日，国务院印发《城市更新“十五五”规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。在此背景下， 华东师范大学城市更新发展与治理课题组组长黄忠华教授在第三届城市更新与公共政策会议上正式发布《中国35大中城市更新发展与治理指数报告（2026-2027）》。该报告是国内首个覆盖“前端潜力-中端治理-后端成效”全生命周期的城市更新综合评价体系，本年度报告在2025年首期研究基础上完成重磅升级：首次引入全国35个大中城市居民问卷调查数据，新增“居民感知成效”独立评价维度；同步接入人工智能大模型开展政策文本智能诊断，量化评估各地政策创新度与场景覆盖能力，最终形成“客观指标+主观感知+智能评价”三位一体的综合测评框架，对全国35个大中城市的城市更新发展水平进行系统性画像与结构性诊断，为高质量推进现代化人民城市建设提供参考和依据。
报告显示，2026年度城市更新发展与治理总指数排名前十的城市依次包括：上海、深圳、北京、广州、重庆、青岛、南京、杭州、合肥、东莞。整体来看，我国城市更新已正式告别大拆大建的粗放发展阶段，步入系统统筹、多元协同的高质量更新新阶段，呈现“头部城市引领、多区域突破、特色强市崛起”的全新格局，治理体系现代化与民生获得感正成为决定城市更新质量的核心变量。
重磅升级：回应国家战略，构建全周期评价新范式
随着《城市更新 “十五五” 规划》正式印发，我国城市更新行动进入系统化、制度化推进的关键期。在此背景下，传统以 “拆改建规模”“投资额度” 为核心的单一评价标准，已难以适配城市更新向空间提质、产业赋能、治理协同、民生改善综合转型的现实需求。
课题组组长、华东师范大学公共管理学院公共政策系主任黄忠华教授表示，城市更新不是单纯的物理空间改造，而是涵盖需求激发、制度供给、价值转化的全周期治理过程。基于这一判断，本年度指数完成两大核心升级，实现评价逻辑的根本性突破：
其一，问效于民，打破“唯项目论”评价误区。报告新增“居民感知成效”子维度，基于课题组在 35 个大中城市开展的分层随机抽样居民问卷，纳入“城市更新整体印象”“居住环境满意度”“生活服务满意度” 三项主观评价指标，将城市更新的最终评判权交给受益主体——居民。这一升级使得评价体系从单纯的客观成效测量，转向 “客观实绩 + 主观感受” 的双重印证，更贴合 “现代化人民城市” 的核心导向。
其二，AI 赋能，量化治理创新软实力。报告首次引入大语言模型对城市更新政策文本进行智能诊断，新增 “政策场景丰富度”“更新政策创新度” 两项指标，从政策覆盖的场景广度、制度设计的原创性与可复制性等维度，量化评估各地治理能力的差异，将人工智能技术融入城市治理评价场景，突破了政策软实力难以横向比较的研究瓶颈。
升级后的指数体系共包含“潜力、治理、成效”三大一级维度、9 个子维度、25 项具体指标，权重分别为 35%、30%、35%。数据来源覆盖国家统计局、住建部官方统计数据、北大法宝政策数据库、夜间灯光与 POI 等地理大数据、工商企业注册数据以及居民一手调研数据，测评对象严格对标住建部最新 35 个大中城市监测名单。研究方法层面同步引入 K-means 城市聚类、Shapley 值贡献分解、蒙特卡洛稳健性检验等工具，进一步提升了指数的科学性与诊断价值。
总榜出炉：十强格局清晰，涵盖不同城市能级
总指数结果显示，我国城市更新综合实力梯队格局清晰，头部城市保持领先优势的同时，第二梯队竞争更加多元，区域中心城市、制造业强市凭借差异化路径跻身前列，打破了 “城市能级决定更新水平” 的传统认知。
第一梯队：北上广深领跑，优势路径各有侧重
上海、深圳、北京、广州四座一线城市稳居总指数前四位，构成城市更新的第一梯队，但四城的核心驱动逻辑呈现显著差异。
上海位列总指数第一，核心优势集中在治理维度。凭借完善的政策体系、高位统筹的组织保障与成熟的跨部门协同机制，上海在治理支持度、政策创新度等指标上均处于全国领先水平，是典型的 “治理驱动型” 标杆。但报告同时指出，上海居民感知成效相对不突出，提示超大城市需进一步强化更新成果的民生转化。
深圳位列总指数第二，核心优势来自成效维度。深圳在经济活力、产业升级、公共服务供给等客观成效上表现突出，城市更新的空间利用效率与产业赋能能力全国领先，是 “成效转化型” 的代表。与上海类似，深圳居民感知成效与客观实绩存在一定差距，提示更新过程需更精准对接居民日常需求。
北京、广州分列第三、第四位，二者均在治理体系与经济社会成效上具备扎实基础，但同样面临居民期待更高、获得感转化不足的共性问题。报告指出，超大城市更新空间复杂、利益主体多元，治理与投入优势并不会自动转化为居民满意度，这是下一阶段需重点破解的命题。
第二梯队：六城跻身前十，多元路径突围
重庆、青岛、南京、杭州、合肥、东莞六座城市进入总指数前十，构成第二方阵，也集中体现了我国城市更新的多元发展路径：
重庆位列第五，是中西部城市的代表，凭借政策完善度全国领先、设施更新需求旺盛、环境成效突出的组合优势突围，彰显了重庆作为山地城市在老旧片区改造、基础设施补短板上的强劲实践动能。
青岛位列第六，是典型的 “均衡发展型” 城市，潜力、治理、成效三个维度均无明显短板，环境成效表现尤为突出，证明滨海城市可通过生态品质提升打造差异化更新优势。
南京、杭州分列第七、第八位，二者均具备强劲的更新潜力基础，治理与成效维度均衡发展，是长三角区域中心城市更新的标杆。
合肥位列第九，其中居民感知成效位居全国前列，市场需求潜力同样表现亮眼，走出了一条 “回应居民需求、同步提升实效” 的协同发展路径。
东莞位列第十，是制造业强市的代表，设施更新潜力、经济成效、客观成效均表现突出，但居民感知成效相对偏低，呈现 “产业更新快、民生感知待跟进”的特征。
报告总结指出，城市更新综合实力并不完全由城市规模与行政等级决定，人口活力、产业基础、治理能力、民生导向的综合匹配度，才是决定更新质量的核心因素。前十城市中既有一线城市，也有区域中心、制造业强市与新兴增长型城市，印证了我国城市更新已进入多区域突破、多路径并行的高质量发展新阶段。
三维解构：潜力、治理、成效背后的差异化逻辑
通过分指数解析，可以更清晰地看到 35 大中城市在更新全周期不同环节的长短板，也揭示了当前城市更新发展的结构性特征。
潜力维度：中西部城市逆势突围，需求与财力分化明显
城市更新潜力指数反映城市更新的需求条件与资源基础，由市场需求、设施更新、财政支持三个子维度构成。排名前十的城市为：南京、杭州、合肥、昆明、宁波、东莞、福州、青岛、长沙、成都。
值得关注的是，前十中有 4 座中西部城市（合肥、昆明、长沙、成都），反映出中西部省会与区域中心城市在人口集聚、消费增长、经济活力上的强劲动能，市场需求潜力构成了其更新发展的核心支撑。东部城市如南京、杭州、宁波等，则更多依托财政可持续性与存量改造需求的双重优势，形成综合潜力领先。
分子维度看，差异特征更为鲜明：
市场需求潜力：合肥、昆明、贵阳、杭州、南昌等城市领跑，中西部新兴增长型城市占据多数，人口流入与消费升级为城市更新提供了持续的内生动力。
设施更新潜力：东莞位居第一，长春、哈尔滨、天津等老工业城市紧随其后。快速工业化后的存量空间再开发、老工业基地的老旧建筑与设施改造，构成了这类城市核心的更新需求。
财政支持潜力：深圳、上海、苏州、杭州、南京等东部经济强市垄断前十，财政负债水平低、可持续性强，为城市更新的长期投入提供了坚实保障。
报告同时指出，北上广深等超大城市潜力指数并未进入前列，并非其更新能力不足，而是因为这类城市更新启动早、推进力度大，前期已释放了大量存量潜力，正从 “潜力释放期” 转向 “提质增效期”。
治理维度：超大城市制度优势显著，体系化建设成核心竞争力
城市更新治理指数测度各地在制度建设、组织保障、政策供给与响应创新上的综合水平，排名前十的城市为：上海、深圳、广州、北京、重庆、佛山、青岛、济南、杭州、郑州。
前十中四座一线城市占据前四位，体现出城市更新作为系统性工程，高度依赖高位统筹与跨部门协同，高能级城市在政策体系搭建上具备天然优势。重庆、佛山、青岛等城市进入前十，则说明区域中心城市与制造业强市已逐步建立起完善的更新治理架构。
具体来看，政策完善度维度重庆位居全国第一，在政策文件数量、场景覆盖广度上表现突出；治理支持度维度上海优势显著，在组织保障层级、机构协同程度、政策响应速度、本土创新能力上形成了成熟体系。
报告提示，治理指数反映的是制度准备度与政策供给强度，并不直接等同于更新实效。多地实践显示，政策文件多、机构规格高，不一定能直接转化为项目落地成效与居民满意度，需推动治理优势向实效转化，打通政策落地 “最后一公里”，是多数治理领先城市下一阶段的核心任务。
成效维度：客观实绩与民生感知分化，“获得感” 成更新试金石
城市更新成效指数涵盖经济成效、环境成效、社会成效与居民感知成效四大维度，是对更新结果的全面检验。总成效指数前十为：深圳、广州、上海、东莞、北京、苏州、厦门、合肥、杭州、济南。
深圳在成效维度领先，经济活力、产业活跃度、公共服务供给等指标均处于第一梯队，体现出城市更新对产业发展与空间活力的强劲带动作用。东莞、苏州等制造业城市进入成效前十，也印证了产业空间提质对城市更新成效的核心支撑作用。
本年度新增的居民感知成效维度，成为报告较具启示性的部分。居民感知成效排名前十的城市为：合肥、苏州、天津、厦门、常州、太原、杭州、济南、北京、南昌。
这一排名与客观成效排名形成差异：北上广深等客观成效领先的超大城市，居民感知并未同步进入前列；而合肥、天津、太原等城市，通过聚焦老旧小区改造、便民生活圈建设、居住环境整治等贴近居民日常的 “微更新” 项目，获得了较高的居民认可度。
报告分析认为，这一差异恰恰揭示了城市更新的本质：城市更新的最终评价主体是人民，大规模拆建、标志性项目不一定能直接转化为居民满意度。越是超大城市，居民对更新的期待越多元、要求越高；而聚焦群众身边的小事、做实民生类更新场景，反而能以较低成本实现更高的获得感。这一结论为各地优化更新优先级提供了重要参考。
分类诊断：四型城市各有路径，因城施策成必然方向
为进一步还原 35 城的结构性差异，报告采用 K-means 聚类算法，基于潜力、治理、成效三个核心维度，将 35 个大中城市划分为四种类型，为分类施策提供依据：
1.综合领先型：北京、广州、上海、深圳。这类城市治理能力与客观成效均显著领先，是全国城市更新的标杆。其下一步核心方向是补齐居民感知短板，推动更新从 “建设导向” 转向 “运营导向”，探索长期可持续的治理与运营模式，持续发挥示范引领作用。
2.治理驱动型：佛山、济南、重庆、青岛等。这类城市治理体系建设较为成熟，政策供给充足，但客观成效与居民感知仍有提升空间。核心任务是打通政策落地环节，将制度优势转化为实实在在的项目成效与民生改善。
3.潜力支撑型：以南京、杭州、合肥、成都、长沙等为代表，是数量最多的一类。这类城市更新需求旺盛、发展基础好，但治理体系与政策创新仍有待提升。重点在于强化制度供给与跨部门协同，将潜在需求转化为更新实效。
4.基础改善型：哈尔滨、太原、南宁等城市。这类城市总体指数略低，仍处于基础设施补短板、民生保障夯基础的阶段。应遵循循序渐进原则，优先解决群众急难愁盼的设施老化、居住环境差等问题，逐步夯实城市更新基础。
结合 Shapley 值贡献分解结果，前十城市的核心拉动因素也存在区别：上海、北京、广州、重庆、青岛的总指数领先主要由治理维度拉动；深圳、东莞的核心支撑是成效维度；南京、杭州、合肥则主要依托潜力维度。这一结论再次印证，城市更新没有放之四海而皆准的统一模式，必须立足自身禀赋、找准核心优势，走差异化发展路径。
趋势展望：十大变革开启城市更新系统治理新时代
基于指数研究结论与国家政策导向，报告预判，面向 “十五五” 中后期，我国城市更新将呈现十大发展趋势，正式迈入系统治理与价值提升的新阶段：
1. 从试点探索走向系统推进，城市更新从局部工程升级为统筹城市发展的核心政策工具；
2. 从物理改造走向综合更新，目标从空间形象改善转向经济、社会、生态、治理多元提升；
3. 从规模优势走向综合竞争，区域中心城市与特色强市将凭借差异化路径加速崛起；
4. 从项目供给走向制度供给，政策创新与制度体系建设成为城市更新的核心竞争力；
5. 从空间改造走向动能转换，存量空间成为培育新质生产力、推动产业升级的核心载体；
6. 从补短板转向提韧性，安全韧性、低碳转型将成为城市更新的硬约束与必选项；
7. 从政府主导走向多元共治，居民参与、社会协同将贯穿更新全流程，人民导向更加凸显；
8. 从经验驱动走向数字赋能，CIM 平台、大数据、物联网将推动更新治理精准化、闭环化；
9. 从投入扩张转向绿色发展，生态修复、低碳改造将成为城市更新的标配内容；
10. 从商业导向转向全龄优化，适老化、儿童友好、无障碍建设将成为更新的重要方向。
基于上述判断，报告提出八项对策建议：以系统思维统筹城市更新全局，避免碎片化推进；以城市体检引导精准更新，形成 “体检 - 更新 - 评估” 闭环；以制度建构提升治理效能，推动更新从政策推动转向制度保障；以政策创新破解产权、资金、审批等实施难题；以人民需求锚定更新方向，强化居民获得感；以绿色韧性夯实安全底座；以产业更新激发存量空间活力；以数字赋能推动多元协同治理。
专家之声：以科学评价助力中国式城市更新实践
华东师范大学公共管理学院城市更新发展与治理课题组组长黄忠华教授表示：“中国的城市更新走出了一条不同于西方资本主导的发展道路，核心是以人民城市为导向的有机更新。我们研发这套指数，不是为了简单排座次，而是要搭建一套符合中国国情的评价工具，既看投入也看产出，既看客观实绩也看主观感受，既看项目建设也看治理能力。希望通过年度持续测评，帮助各地看清自身长短板，找准差异化优势路径，真正实现高质量城市更新和现代化人民城市建设。”
城市更新发展与治理课题组副组长、华东师范大学公共管理学院公共政策系王盛副教授认为，这套城市更新发展与治理指数回应联合国可持续发展目标和城市更新“十五五”规划要求，指标体系全面系统，具有较好的科学性和应用性。
课题合作单位上海易居房地产研究院常务副院长、课题组副组长崔霁指出，这份指数对行业实践具有很强的现实指导意义：“过去市场主体参与城市更新，往往更关注短期经济账。但指数清晰地告诉我们，治理协同能力、民生感知度、产业赋能水平，才是项目长期可持续的关键。对于房企、运营商而言，城市更新的下半场，必须从开发思维转向运营思维、治理思维，把民生需求与产业培育放在更核心的位置，才能真正把握城市更新的长期价值。”
据了解，华东师范大学公共管理学院城市更新发展与治理课题组将持续开展年度指数研究，不断优化指标体系与研究方法，并在城房地策微信公众号发布相关成果，为国家及地方城市更新政策制定、行业实践提供持续的学术支撑，助力中国式现代化城市更新道路的探索与实践。
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