行政协议司法解释今日正式施行确保行政机关严格兑现政策承诺
让地方政府更尊重契约精神
● 行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议
● 行政协议司法解释历时3年24次易稿，承载多重使命，比如扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”、推动建立完善政府践信守诺机制、强化产权保护、切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益、优化营商环境等
● 行政机关行使行政优益权行为是行政协议的特点，也是行政协议纠纷的处理难点，行政协议司法解释规定了全面的合法性审查原则和裁判方式，具有积极意义
□ 本报记者 王 阳
□ 本报见习记者 张守坤
领导更换了，签订的协议不认账，如何处理？政府投资项目拖欠大额工程款，怎么办？去法院起诉，法院会不会受理？和政府打官司，是民事诉讼还是行政诉讼？
对于上述问题，今年1月1日起正式施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称行政协议司法解释)给予了明确答案。行政协议司法解释历时3年24次易稿，承载着多重使命，主要有：扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”；推动建立完善政府践信守诺机制；强化产权保护；切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益；优化营商环境等。
有专家告诉《法制日报》记者，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定严格兑现政策承诺，并认真履行依法签订的各类合同，能够预防行政争议发生并推动争议妥善解决，能够实质推动责任政府、诚信政府的建立。
历时三年20多次易稿
行政协议解释终出台
行政协议，又被称为行政合同。长期以来，行政协议没有一个统一的概念，此次行政协议司法解释在第一条首次明确：“行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”
安徽财经大学法学院副教授张运书认为，行政协议是一种兼具行政性与合同性双重属性的合同类型。由于我国行政诉讼制度起步较晚，行政协议独立的法律地位一直未得到承认，民法学界普遍否认行政协议的存在，而将其视为民事合同的一种，有关行政协议的救济程序也适用民事诉讼程序。“1989年出台的行政诉讼法，对行政协议也没有统一规定，有的法院按照民事案件受理，有的法院按照行政案件受理，导致审理的依据、适用的规则和审判结果不一致。”
1999年9月10日，湖南某乡政府与曲某签订了荒山承包协议。
4年后，乡政府发现曲某所承包的荒山林木面积有所减少，认为他违反了荒山承包协议约定的条款，于是2003年8月作出收回曲某承包荒山的决定。
曲某对乡政府作出的决定不服，但在决定起诉前遇到了麻烦，主要是曲某与乡政府签订的荒山承包协议属于行政合同，还是属于一般的民商合同？
对此争议，存在两种不同意见。有的律师认为，曲某与乡政府产生的纠纷属于一般合同纠纷，应通过民事、经济法律途径解决；另有一些律师则认为，乡政府作为行政主体与曲某签订的协议属于行政合同的范畴，应具有行政诉讼的可诉性。
《法制日报》记者梳理相关资料得知，类似的案件争议在2015年5月1日之前并不少见。2015年5月1日起行政诉讼法修改，将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。随后，最高人民法院发布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《适用解释》)，用6个条文就行政协议案件审理的相关内容作了进一步明确。
北京律师肖东平告诉《法制日报》记者，2015年新行政诉讼法的出台是一个大节点。在此之前，行政协议的诉讼是比较难的，在很多地方属于民事不受，行政不理。“新行政诉讼法对一部分行政协议作了规定，直接纳入行政诉讼受案范围，从门槛上降低了难度，同时又进行了明确，可谓是前进了一大步。但在司法实践中依旧还有难点，有些地方在认识上、执行上还是比较混乱。”
据最高人民法院行政庭负责人介绍，配合新行政诉讼法制定的《适用解释》，就涉及行政协议案件的主要问题作了规定，但还远远不能满足司法实践的需要。“从2016年开始，最高人民法院正式启动行政协议司法解释的起草工作。经过近3年的广泛深入调研，实务界和法学界有关行政协议的共识越来越多，在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，前后形成了司法解释稿共计24稿。经过多次修改，最终形成行政协议司法解释送审稿，并由最高人民法院审判委员会讨论通过。”
规定合法性审查原则
帮助行使行政优益权
《法制日报》记者查询中国裁判文书网，截至2019年12月17日，通过搜索关键词“行政协议”+“行政合同”，找到行政案件1110件，民事案件713件。经对比，发现对于同一类型的案件，不同法院裁判结果也不同。
武汉律师张庆华曾经代理过一起案件，涉及果园承包地拆迁补偿协议的履行。本来，区政府已经与被拆迁户吴女士达成了拆迁补偿协议，但因为领导换届调走，区政府便“新官不理旧账”。
张庆华接受吴女士的委托后，按照新行政诉讼法规定，提起了履行协议的行政诉讼。但是交涉了一个月后，立案庭始终不给立案，理由是“不属于行政诉讼案件的受案范围”。
无奈之下，张庆华只好提起民事诉讼。
然而，让张庆华万万没有想到的是，法院受理后，承办法官又提出不属于民事诉讼受案范围，要求张庆华撤诉。
看到行政协议司法解释出台，张庆华很高兴。他说，行政协议司法解释明确规定了推定管辖制度。如果生效的民事裁定以协议不属于民事合同为由，裁定不予受理或者驳回起诉的，法院行政审判部门应当依法受理、依法立案。
淮北师范大学政法学院副教授徐天柱告诉《法制日报》记者，行政协议司法解释针对行政协议纠纷审理关键问题，制定了比较细致全面的规则，初步构建了行政协议纠纷审理的制度框架，有利于人民法院公平高效地审理行政协议案件。“行政机关行使行政优益权行为是行政协议的特点，也是行政协议纠纷的处理难点，行政协议司法解释规定了全面的合法性审查原则和裁判方式，具有非常积极的意义。”
《法制日报》记者采访得知，行政协议纠纷并非只有民告官，官告民的案件也不少见。
广西那坡县自然资源局(原那坡县国土资源局)因公路建设需要经过村民刘某某的房子，双方于2016年3月25日签订一份《拆迁补偿协议书》。后来因该公路路线设计变更，实际施工时该公路不经过刘某某的房屋。
2018年9月30日，那坡县自然资源局出具一份《关于限期退回房屋拆迁补偿费的告知书》，要求刘某某将房屋拆迁补偿费41万余元退回城厢镇项目服务中心账户，但未果。为此，那坡县自然资源局向法院提起民事诉讼。
一审法院认为，那坡县国土资源局与刘某某签订《拆迁补偿协议书》，该协议系那坡县国土资源局为了履行行政职责实现行政管理目标与相对人经过协商一致所达成的协议。同时，那坡县国土资源局向一审法院诉请要求刘某某返还不当得利，该纠纷并非平等主体间的民事法律关系，故不属于人民法院受理民事诉讼的范围。最后，一审法院裁定：驳回那坡县国土资源局的起诉。
收到一审判决后，那坡县国土资源局一下子傻眼了。因为民事案件不成立，只能打行政官司。而按照行政诉讼法，那坡县国土资源局作为行政机关，无法成为行政诉讼的原告。
那坡县国土资源局只能选择上诉。二审法院审理认为，那坡县国土资源局与刘某某与在平等、自愿、协商一致的基础上签订《拆迁补偿协议书》，约定了房屋拆迁及补偿等事宜，确立的权利义务是对等的，故该协议书应认定为平等主体之间订立的民事合同，而非行政合同。最后裁定：指令那坡县人民法院审理。
有专家告诉《法制日报》记者，行政协议司法解释出台后，上述行政机关面对公民、法人或者其他组织的违约行为有了救济途径。按照行政协议司法解释的规定，行政机关除了可行使单方解除权、合同监督权等，还可通过作出行政决定等将行政协议争议转化为行政行为之争，通过行政强制执行等方式寻求法院的支持。
有效提升司法公信力
优化法治化营商环境
近年来，一些地方政府和部门盲目铺摊子、上项目、不按合同履约等问题较为突出；不守信践诺、新官不理旧账问题的案例也不时出现，在影响政府形象和公信力的同时，也给营商环境造成负面影响。
最高人民法院在行政协议司法解释的新闻发布会上强调，行政协议司法解释着眼于加强政府诚信建设，要做到几个“确保”：确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺；确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿。
北京市人大常委会立法咨询专家胡功群说，行政协议司法解释明确了两大原则：一是因行政机关违约的“充分赔偿”原则，二是因国家利益需要的“充分补偿”原则。这两大原则，既确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护，也相当于给地方政府祭出两把“达摩克利斯之剑”，让地方政府更懂得尊重契约精神。
建设法治政府，是行政体制改革的重要目标，也是优化营商环境的应有之义。今年1月起施行的国务院《优化营商环境条例》指出，国家持续深化简政放权、放管结合、优化服务改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置，最大限度减少政府对市场活动的直接干预。
在国务院文件的指引下，各地闻风而动，最引人注目的是黑龙江省。黑龙江省政府召开新闻发布会向社会公布，在全省开展“清赖行动”专项整治，向“新官不理旧账”等损害政府公信力等顽疾开战，要求新官必须理旧账，不管哪级政府、不管什么干部都必须做到承诺要慎重。
中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授郭泽强认为，行政协议司法解释确立了行政法及合同法兼容的审理规则，在其他方面的规定严格遵照了行政诉讼法的基本原则，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生深远影响。
制图/李晓军
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