北京人口承载极限调查 1800万红线2013年将修改

作者:孙乾 来源:京华时报
2011-05-30 08:00:21

设防!退守。再设防!再退守。……

近三十年,发生在外来流动人口和北京城市管理者之间的博弈,有愈演愈烈之势。不过,在这场城市保卫战中,后者“节节败退”。

近日,国家统计局公布了第六次人口普查相关数据,北京常住人口达到1961万,意味着北京2020年总人口规模控制在“1800万”的红线被提前突破。越来越巨大的焦虑感笼罩着这座城市。基于城市生命线告急的逻辑基础,人口调控已拔剑出鞘。

北京,到底该不该人口调控?怎么调控?调控了谁,而谁又留在了这里?从今天起,本报推出“问诊北京人口调控”专题报道。今天推出系列报道之一人口承载力调查。

1000万,1250万,再到1800万近30年,每一次我们都认为,已经触及城市承载力的极限。过了1800万时,人们忽然发现,这可能依然不是这座城市的极限。

城市承载力极限在哪里?1800万的人口红线到底从何而来?北京到底能承载多少人?即将于2013年进行修编的城市总规划该如何继续对人口设防?

承载力极限在哪

“步步为营,节节败退。”中国人民大学人口学系教授段成荣称,这八个字概括50年代以来京城人口设防的现状“再确切不过”。

“北京作为一个资源稀缺型城市,目前的人口已经接近各种资源的承载极限。”这是第六次人口普查数据公布后,多家媒体报道中对北京人口承载力做出的一致判断。

只是,如此沉重的判断曾只字不差地出现在2005年的媒体报道里。

那一年年初,通过国务院批复的《北京城市总体规划(2004-2020)》明确指出,2020年北京的总人口规模要控制在1800万。

北京常住人口已达到1961万这一事实,已将该红线以提前10年的速度无情打破。随之而破的还有上述判断。

北京的人口承载力极限到底是多少?实际上,上世纪80年代以来的城市规划中,对于这个问题的答案一直在修改。

1983年,中共中央、国务院《关于对〈北京市城市建设总体规划方案〉的批复》指出,要“坚决把北京市到2000年的人口规模控制在1000万人左右。”尽管中共中央书记处也要求“今后北京人口任何时候都不要超过1000万”,终未能拽住人口集聚的步伐。仅仅3年后,1986年北京市总人口已达1000万。

1993年批复通过的《北京城市总体规划方案(1991-2010)》要求,2010年北京市常住人口控制在1250万左右,事实是,2000年第五次全国人口普查结果显示,北京市常住人口已达1382万人。

历史在复制自身。2005年总规制定后的随后5年,每年约60万人奔徙潮涌至此,直到2010年常住人口规模达到1961万。

人口膨胀再膨胀,城市人口承载极限似乎就在眼前,但红线屡屡变更,过了1800万时,人们忽然发现,这依然不是这座城市的极限。

2004年,段成荣参加政府内部讨论会时就曾提出反对意见:“说不定在我们制定1800万的时候,就已经突破这个数了,你要定它干吗?”

1800万从何而来

北京市规委在对市政协委员提案办理情况的回复中称,1800万是北京适宜的人口规模,是从生态环境承载能力、资源条件、劳动就业等经济社会协调发展的七个方面论证并确定的。

实际上,不只是段成荣,1800万红线参与制定者之一北京社科院经济所副所长梁昊光也坦言,在制定之初就“感觉可能打不住”。

梁昊光回忆称,2004年,北京市规委委托市社科院做人口和就业的课题。基于市规委主要负责空间规划的职责,梁昊光所在的课题组就从建设用地、就业等经济力指标反推了北京能容纳的人口数量。

其中,在就业方面,根据当时经济发展的速度,分产业、分行业、分区域,以网格的形式细化到街道,同时采用数学模型的预测方法,做了较为详细的专业研究报告。报告预计,2020年北京就业岗位需求量约为810万个,年常住人口规模应该在1747万-1857万之间。

“规委看这种方法比较可行,继续又委托做人口和建设用地的课题。”梁昊光称,从国际上通行的联合国人居指标(包括水、空气、土地、绿地等)来看,北京水资源是短板。课题组预测2020年北京可供水资源量为54.2亿立方米。按照联合国小康社会水资源量年均300立方米/人的标准,北京水资源可承载的人口为1800万人左右。

最终,课题组按照低中高三套指标做了人口规模的预算,应处于1700万-1900万之间。最后,取中间值1800万定为2020年人口红线。

北京市规委在对市政协委员提案办理情况的回复中称,这一目标的提出,也并非以制定一个硬性的控制指标为目的,总规中的基础设施等相关指标按2000万人预留。

但是,短短几年间,不但1800万红线提前突破,课题组和规划部门预留的200万的空间也仿佛瞬间被填满。以人口规模为主要参照系的土地、空间、基础设施等多项规划也不堪重负。

如今,回头再看,梁昊光称,在当时这是一个合理的数字,依据的联合国人居指标也是国际上公认的一套指标系统,是课题组把指标系统根据北京的实际数据检测一遍得出的结论。“但是,到现在来看,这种检测赶不上人口集聚的变化。”

在现实面前,城市管理者又一次退守。市规委近日表示,以调整人口红线为重要内容的总规修编将于2013年再启动。

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