关于中国古代基层社会治理，最为著名的提法是温铁军的“皇权不下县”，认为自秦行郡县制以来2000年都是乡村自治，而不是国家针对每一个农户的税费管理。这实际上是此前费孝通“双轨政治”更形象的表述。秦晖虽不赞同，却仍将其完善为“国权不下县，县下唯宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。
事实上，在秦至清的漫长历史中，县下乡绅自治的典型图景，滥觞于宋，而扬波于明清时期。正如秦晖指出，六朝门阀政治并未在乡村形成庞大宗族力量，县下存在着发达的基层组织。秦汉时期乡啬夫、游徼等都出于郡县任命，甚至有禄秩。唐代里正犹得指派差役，被视为膏腴之职。秦汉至隋唐的县令直接参与户籍的编制与赋役的征发，尤其是对编户民的逐一貌阅，即外形（如身高）、身体特征（如色黑）等的仔细检核。户籍内容的更改必须取决于县令。国家权力是真实地下及于乡村的。换言之，“皇权不下县”的可能时段，至多只能包括宋清之间，而绝不能上溯至秦汉。
再进言之，即便以宋至清时期来说，“宗族自治”论者往往也忽视了国家权力的向下延伸。唐中叶均田制崩溃之后，国家不再掌握全国土地，无法授田，叶适尝言：“古者民与君为一，后世民与君为二。”（《水心别集》卷二《民事》）宋代国家既不掌握土地，索性“不立田制”“不抑兼并”。在户等上，有田者为主户，无田者为客户，均为编户齐民，身份相等。基于契约的佃农对于地主不再具有人身依附关系，避免了地主的贵族化。因此宋以后的家族囿于一隅之土，纵使族人获致高官，也仅仅是以个体身份入仕，其家族绝不可能成为国家政治力量。这种县下家族成为所谓乡村自治的基础。与县下家族兴起同步，宋代县官佐贰开始走出县城，主簿、县尉等派驻县城之外的地区，在镇、场、寨、堡等建立官治。与此相应，《天圣令》卷二二《赋役令》规定：“里正唯得依符催督，不得干预差科。”一般由地方家族长者出任的里正指派差役之权被取消，而上归于县令。掌握各乡户口田地状况，协助县令编制户籍册的乡书手，则在县城获得了办公场所。
与秦汉王朝“舍地而征人”不同，唐代中叶以“两税法”取代“租庸调制”，赋税的核心逐渐从人转向地，经由明“一条鞭法”，至清朝“摊丁入亩”，户口不再具有赋税意义。胡恒的研究展示，与此同时，县下政区开始正式设置，县令佐杂官逐步在县下常驻，尤其巡捕进驻乡村，分管乡堡。
户籍是古代国家赋役与治安之所系。在户籍中，国家权力与民间社会的博弈清晰可见。在秦汉时期，户口掌控成为国家的基础，于是国家权力直接下至乡村，设置吏职。清代户籍的掌控作用丧失，于是国家权力摆脱民间代理，直接设立正式县下政区。只有在唐中叶至明代，赋役处于从人到地的转换之间，民间大家富户得以充当里正、粮长等代理差役，为基层社会赢得些许自治空间。（作者单位：复旦大学哲学学院）
