12月14日由中国政法大学法治政府研究院发布的《法治政府蓝皮书·中国法治政府年度发展报告2015》(以下简称《蓝皮书》)披露,近二十年间,我国城管职权无序扩张势头惊人,已从最初确定的7个方面的行政职能权力,扩张到28个,增长为4倍。
城管职权无序扩张
城管职能的范围,1997年国务院批准北京市宣武区开展城市管理综合执法试点工作的复函确定了7个方面:执行工商法规规定的对无照商贩的行政处罚；执行道路交通和市政管理法规规定的对侵占城市道路的行政处罚；依据市容管理法规规定,强制拆除不符合城市容貌标准的建筑物或设施；执行市容环境卫生管理法规、规章规定的行政处罚；执行城市绿化管理法规、规章规定的行政处罚；执行城市规划管理法律、法规规定的对违法违章建设(不含未按规划许可证规定进行的建设)的行政处罚；执行环境保护法律、法规、规章规定的行政处罚。概括规定的是“行使法律、法规、规章和市、区两级人民政府赋予的其他职能”。这种职能范围被称为“7+X”模式。
2002年《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》将相对集中行政处罚权工作确定为城市公共事务的管理领域,职权范围基本沿用了“7+X”的模式。
从这两个文件可以看出,城管执法的基本职权仍然在“7+X”的范围内,但是实践中,城管执法的权力却呈现出急剧膨胀的趋势。根据对全国直辖市和省会城市政府城管执法部门职责的不完全统计,城管职权包括市容环境卫生、建筑市场、市政管理、公用事业、城市河湖、旅游管理、施工现场、城市停车、公安交通(运输)、工商行政、城市规划、城市道路建设、环境保护、房地产、救助、养犬、园林绿化、户外广告、城市节水、民政殡葬、人防工程、人民防空、煤炭市场、气象、汽车清洗、城市广场、土地等共计28个方面,和国务院文件规定的“7项”相比,增长4倍。
执法程序不规范
《蓝皮书》披露,在实践中,由于城管执法人员严重短缺,城管执法人员常常由各种编外的临时工充当,使得城管执法队伍法律意识淡薄,导致执法过程中具体执法人员往往忽视执法程序肆意妄为。
实践中主要表现为必要程序步骤欠缺。例如:城管执法人员在执法过程当中不亮明证件及表明身份；对于较轻的违法行为,当场处罚而不开《当场处罚决定书》,当场罚款而不开罚款收据或罚单,甚至使用自制的收据、罚单。此外,在城管执法当中,常常存在不经法律明确规定的调查取证程序便直接下达行政处罚决定书的现象。此外形式违法的问题也很突出。即不采用法律规定的形式执法,例如法律规定应当书面告知相关事由的,而采取口头的形式等。同时行政执法行为超出法定时限的问题也不容忽视。
公众参与程度低
《蓝皮书》指出,虽然在城管执法过程中存在着许多民意表达和公众参与途径,比如许多城市开通的城市管理服务热线。但是目前城市管理综合行政执法“公众参与”还处于较低层次的参与。
《蓝皮书》调查发现,公众对城市管理综合行政执法的理解、认识还不够,因此参与的深度有限。虽然群众对乱摆卖、乱张贴、乱停放、道路污染等违章行为会投诉,但大多数仅限于举报问题,即使提出治理的意见建议也很少从深层次上参与执法工作；通过法律法规宣传和意见征询活动,城市管理综合行政执法部门也采取了部分意见和建议,但是在公众参与过程中,尚未形成“参与——反馈——再参与”的机制,城市管理综合执法部门没有采取相应的措施向群众反馈他们所提出的意见与建议的采纳情况,使得群众参与的积极性不高。
编制少执法效能差
《蓝皮书》披露,全国各城市城管部门的管理职能少则100余项,多的400余项。根据行政处罚法规定,每一项执法必须有执法人员2人以上,面对每天发生在城市众多管理事项,执法力量明显不足。比如厦门城管部门包括行政处罚权433项,行政强制权30项。2013年,市城管执法局受理群众投诉12万余件次,日均330余件次。按照执法人员配比占城市人口万分之五比例计算,所需人员就要达到1992人。而截至2014年9月底,市区两级城管执法部门在编人员总计804人,非在编人员470人,总计1274人,即便将非在编人数计算在内,缺口也多达718人。
执法力量的不足使得整个城管执法队伍长期超负荷运作,疲于应付,执法效能和程序正当性无法保证。而且各类城管部门一线执法人员大量聘用临时工作人员已是普遍现象,这类人员普遍缺乏法律和专业知识,执法素质偏低,在人民群众中饱受垢病。
改现状须统一立法
《蓝皮书》对此提出建议,要对城市管理综合执法进行全国统一立法,提升立法层级。城管相对集中行政处罚权是我国最早开始跨部门综合执法体制改革的试验田,对于精简机构、提高效能起到重要的示范作用。但是,实践中出现的城管机构权限横向上无序扩张,纵向上权限下移无依据等权力配置难题以及法律保障的缺失,已经阻碍改革的深入。因此为了改变目前城管职能无序扩张的现状,首先必须加强城管的全国统一立法,从宏观上对城市管理这一地方事务进行调控,这样实现城管职能的法治化,避免其职能增减的随意性。
□ 本报记者 万静
