新华网北京１２月１２日电 公平，居住证承载的殷殷民意，也是居住证制度的设计初衷。
《中国流动人口发展报告２０１５》显示，我国流动人口的居留稳定性增强，融入城市的愿望强烈。“十三五”规划建议明确提出，实施居住证制度，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。
记者调研发现，得益于地方积极探索，一些城市的居住证已成为外来常住人口平等享受基本公共服务的重要载体，其中一些成熟的经验做法，更上升为全国性的制度安排。同时，城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾如何解决、配套政策措施能否同步跟上、申领“门槛”过高会不会带来新的分化等一系列现实问题开始显现，需要中央与地方共同努力，以确保实现改革预期目标，不断推进社会公正。
有限城市资源如何惠及更多人？
１１月，在广东佛山打工多年的湖北钟祥人陈虎生听到一个好消息：有合法稳定工作、有连续三年以上居住证、参买社保的外来人员，其随迁子女在广东参加中考并在省内具有高中阶段３年完整学籍的，可在广东报名参加２０１６年高考，与户籍考生同等录取。
“这些条件我都够得上，不用送儿子回老家了，希望他在广东安心考试，考上好大学。”陈虎生难掩兴奋。
与他的心情形成鲜明对比，不少本地居民却在担忧：如果越来越多的外地人子女在本地高考，会不会影响自己孩子升学？
对此，广东省考试院方面明确表示“不会”：近年来，广东根据随迁子女高考人数规模，合理调配资源，总体招生规模、招生录取率都逐步提高，提高教育资源承载能力，为随迁子女在广东高考创造条件；同时，会继续向教育部争取适当增加广东投放的招生计划数。教育部也明确要求部属重点院校适当向随迁子女较多的省份增加招生计划数。
高考是焦点，更是一个缩影，折射出城市资源有限与基本公共服务覆盖常住人口之间的矛盾。这，是每一个城市都会遇到的难题。
城市本身承载力有上限，应当在公平性与可操作性之间找到合适的平衡点。有人士指出，还应避免出现“洼地效应”——一地公共服务覆盖面骤然扩大，造成周边地区人口短时间大量涌入，不仅给城市造成难以承受的负担，最终也会导致全体居民利益受损。
中国人民公安大学治安学院教授伍先江认为，实现基本公共服务全覆盖，外来人口是受益群体，同时也要保障本地居民的福利不降低。长远看，新居民的加入能够推动经济社会不断发展，使地方财力不断增强，进而提供更多更高水平的公共服务，对本地居民也是有利的。
伍先江同时表示，一拿到居住证就完全享受城市福利也是不现实的，各地可以结合经济社会实际情况，不断创造条件逐步实现。比如，义务教育、公共卫生服务、社保等直接关系到公民生存权，也是法律规定必须享有的，就必须赋予；住房保障等服务如果不能一步到位，也应当加大投入、逐步解决。“平等地享受公共服务，这是法律赋予公民的权利，也是法治的必然要求。”
配套政策措施能否同步跟上？
今年４月，在江苏常熟，河南籍务工人员贾小伟的儿子小曦被诊断出患有白血病，到目前为止已花费７．７万元治疗费用。不幸中的万幸，贾小伟是首批凭借居住证积分入医的新市民，小曦能够享受少儿医保，报销住院费４．２万元，大大减轻家庭负担。“如果没有这项政策支持，以我们家的条件，肯定承受不了。”贾小伟说。
统计显示，仅２０１５年，１万名常熟新市民成功申请到积分入医。截至１１月底，新市民少儿医保共报销金额１２３万余元。
常熟的探索走在了全国前列，但在各地推广仍然存在各种困难。
“看病就医是最重要的服务。”国家卫生计生委流动人口司司长王谦说，流动人口看病就医服务必须做到均等化，同时要做好接续服务，保证服务不由于流动而受到影响。
除了看病问题，免费义务教育是城市外来人口同样看重的内容，也是城市为保障外来人口权益投入最大的项目之一。
在上海，外来人口均可享受随迁子女义务教育，由上海市财政掏腰包。近年来，上海小学一年级非户籍学生曾经一度超过户籍学生，占比５３％以上。一些财力相对不足的地区还做不到这一点，大多选择与居住证挂钩，向有限外来人口开放。
“目前我国公共财政是按照户籍人口分配的，与常住人口不匹配，比如义务教育的钱拨给了户籍地，而不是就学地。实行居住证制度后，尤其是外来人口多的地方，财政压力很大。”南京师范大学人口研究所所长黄润龙建议，国家应考虑常住人口与户籍人口的差异，适度进行公共财政转移。
对此，中央层面已经作出安排。明年１月１日起，我国将建立城乡统一的义务教育经费保障机制，一大特点就是“钱随人走”，约１３００万进城务工人员随迁子女将直接受益。
“国家在顶层设计上要求居住证享有的公共服务，教育部门将不折不扣执行。”教育部基础教育一司司长王定华说。
医保、生育服务、子女教育、公积金……都直接关系到城市外来人口的生活幸福指数。有的方面，地方探索已先行一步，但需要从国家层面解决跨地域衔接问题；有的方面，尽管已有国家规定，但相当一部分城市还未做出相应安排。
“相关配套政策缺失，制约着全国性居住证制度体系的建立。”陆杰华说，居住证制度体系涉及诸多要件，涉及公安、医卫、教育、人社、工商、税务等２０多个部门，其全面落实应以国家为主导、地方政府为主体，各地各部门共同保障、深入推进。“出于多种因素，会遇到一定阻力，这就需要有关部门提供强有力的监督。”
高“门槛”会否带来新的分化？
记者梳理发现，在申领居住证方面，绝大部分城市都设置了“门槛”。以人口流出为主的地区“门槛”相对较低，并赋予跟户口相差无几的待遇；人口大量流入的特大城市则以稳定居住、稳定就业等“高门槛”控制性措施为主。
一个显著的对比是：在广东深圳，申领居住证需要满足“连续缴纳１年社保”和“连续居住满１年”两个条件；在河南郑州，拟居住３０天以上、年满１６周岁以上的流动人口即可申领。
北京正在就居住证管理办法向社会征求意见。早些时候，北京市有关会议已经透出两大信息：一是２３００万人的人口“天花板”，二是出台居住证制度。
有评论指出，控制人口是做减法，居住证是做加法，这让北京左右为难。
“长期以来，进行人口规模调控与提高流动人口基本公共服务水平，是特大城市的两难选择。”北京大学社会系教授陆杰华指出，实行高申领条件的原因正在于此。
“改革的最大难点在特大城市。”复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲说，人口流动呈现城市规模越大、进入意愿越强的规律。深层次原因在于不同城市的居住证和户籍“含金量”不同。随着城市层级提高，提供的公共服务越完善，就业和其他发展机会越多，对流动人口的吸引力越大。
研究表明，我国流动人口群体内部在教育、就业、收入等多方面都存在很大差距，“生存型流动”和“发展型流动”并存。由此，有人担心：居住证制度惠及人口主要集中在年轻、高学历、高收入等较为优秀的人群，而相对弱势的群体获得的福利实则有限。
“未来会不会在流动人口中分化形成居住证人群、非居住证人群等不同群体，带来新的不公？”来自广西崇左的“北漂”黄志玮有这样的疑问。
还有观点认为，有学位、技术职称、突出贡献的高端人才是城市发展的需要，建筑民工、餐馆服务员、家政服务人员等同样是城市发展的需要。人口流动不应实行差别待遇原则，不同层面的劳动力应当获得同等的迁徙自由和居住权利。
陆杰华建议，居住证制度应在门槛设计上遵循“低门槛、广覆盖”原则，提高覆盖人口范围；在机制设计上遵循“分步推进、稳步提高”原则，既考虑各地现实情况，也应实现公共服务水平稳步提高。
居住证制度未来向何处去？
专家指出，尽管存在争议和困难，居住证制度的实施意味着我国向基本公共服务均等化迈出了一大步，之前将外来人口排除在城市之外的做法已经成为历史。
在许多城市，得益于居住证，“外地人”与“本地人”社会福利上的差距正在缩小。即使是特大城市，也在不断敞开怀抱——居住证持有者可参加社保、购车、购房，子女可享受义务教育，争议最大的异地高考正在破冰。
城市管理者也越发认识到外来人口的价值——如果不接受外来人口成为城市的一员，并为其提供居住和发展机会，城市就不可能具有发展活力。在上海等城市，还将吸收外来人口作为应对老龄化社会的办法之一。
根据“十三五”规划建议，将深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务。
“居住证制度为户籍制度改革提供了一个过渡时期，通过不断剥离户籍制度承载的福利，最终消除户籍制度藩篱，还原户籍制度的基本功能。”陆杰华说。
深圳市公安局新洲户政中心民警张哲说，从户政管理的角度，他们更愿意居住证和户口扮演人口登记的角色，不与其他公共服务挂钩。“实际情况是，居住证和户口信息成为现阶段公共资源有限情况下进行分配的最权威凭证，政府部门在设计政策时会拿来当载体。”
这一问题早有争论。围绕居住证改革方向，主要有两种观点：一种是让居住证尽量附着更多公共服务，最终实现居住证、户口合二为一；另一种是不在居住证上附着过多公共服务，最终让居住证、户口都与公共服务脱钩。
“我认为，这反映了户籍改革的不同阶段，前一种是改革的现实路径，后一种是改革的最终目标，两者并不矛盾。”黄润龙指出，“未来，我国应大力缩小城乡间、区域间公共服务差异，最终实现户口和居住证的消亡，公民只需身份证就可以畅游各地，享受不打折的公共服务。”（执笔记者：邹伟、白阳，参与记者：黄安琪、叶前、凌军辉、赖星、程群、卢国强、罗沙、王茜、陈菲、方列）（更多报道请扫描新华社摄影部所发二维码或关注“新华全媒头条”微信公众号）
