碳捕获与封存，是指捕获工业或其他排放源分离出来的二氧化碳并将之液化压缩后运到特定地点加以利用或封存，实现与大气长期隔离的技术。这一技术自上世纪70年代就得到世界各国的重视。当前，我国在神华、华能、中石油等能源集团的主导下已有多个相关研发和示范项目。然而，它的最大风险在于碳泄漏。一旦发生泄漏，很可能危害生态环境及公众生命财产。因此，我国应从以下几个方面加快监管体系的制度建设。
首先，填补监管真空，建立监管法律体系。当前，美国、澳大利亚等国出台了相关法规，如美国《二氧化碳捕获、运输和封存指南》、《安全碳储存技术行动条例》，澳大利亚《碳捕获与地质封存规章性指导原则》、《温室气体存储法》等。我国随着建成或在建的示范项目日趋增多，开展有关专门性立法迫在眉睫，应充分借鉴国外相关立法经验，尽早出台专门性法律，不断完善对这一新技术的法律监管体系。
第二，立足协同监管，建立权责明晰的监管体制。分工合理、权责分明的组织体系是推进技术应用的重要保障。在美国，能源部负责技术研发、示范和国际合作；运输部负责监管二氧化碳运输管道；环保署负责监管碳封存对公众健康和环境的影响。我国在这一技术应用的监管涉及环保、国土资源、能源、水利等多个部门，但各部门职能交叉重叠。建议明确环保部为协调组织机构，发挥“监管龙头”的作用，充分考虑技术特点和有关部门职能，建立协调统一、分工明确、全面有序的监管体制。
第三，强化风险追踪，建立全方位的监管制度。为防止碳泄漏，必须做好风险识别、评估和预警，建立安全的技术管理和可行的应急机制。一要提前预防，引入环境影响评价机制，将碳封存纳入环境影响评价体系，引入公众参与，对其环境影响进行分析、预测和评估。二要严格论证，建立公正的项目许可制度，全面审核和综合评估运营主体的准入条件、技术能力、风险承受能力等。三要实时护航，建立风险跟踪监测制度。四要妥善防范，建立事故应急处理机制，设置一定的危险防范区，制定应急预案，使政府能够在紧急情况下快速处置风险。
第四，落实赔偿责任，建立完善的责任补救机制。这项技术涉及到四个方面责任：一是相关的运营责任；二是碳泄漏引发的人身侵权责任；三是环境污染和气候变化责任；四是碳监管不当责任。由于无法预估碳泄漏造成的损失，一旦发生泄漏，巨额赔款可能导致企业破产、被侵权人损失难以救济。因此，一方面应具体规范运营商的责任，规定其必须采取适当补救措施以终止危害，造成损害的还应承担损害赔偿责任；另一方面应建立损失分摊机制，强制运营商投保；最后，还应“以责任推动监管”，通过监督和问责切实保障监管有序、有效、持续地进行。
（作者为西南政法大学经济法学院副教授乔 刚，主持“我国碳捕获与封存立法研究”）
