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盘活"死资产" 宁夏创新土地权改革剑指"低质低效"

作者: 于瑶 来源: 经济参考报
2022-01-25 09:16 
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虽然宁夏土地资源相对丰富,但土地利用水平在全国处于落后状态。在被赋予黄河流域生态保护和高质量发展先行区的使命后,2021年,宁夏全面展开了土地权改革,并率先探索规划“留白”、分割转让、承诺制等多项创新改革,多力合一共推土地资源“盘活增值”。面对土地制度改革情况复杂、整体合力不强等形势,下一步,宁夏将深入推进土地权改革,综合施策破除制度瓶颈,增强改革发展的动力。

“让改革红利最大限度惠及农民群众”

2021年9月,地处宁夏西海固地区的隆德县,敲响了宁夏农村集体经营性建设用地入市的“第一锤”,公开拍卖出让1宗38亩的土地。按照7成比例,这片土地所在的大庄村村委会可分得土地收益金116万元,这是该村有史以来最大的一笔村集体收入。

“长期以来,农村集体经营性建设用地闲置、价值难显现的问题突出,为此,我们在全区范围内开展了农村集体建设用地权籍调查,全面摸清了集体经营性建设用地、宅基地等基本情况,制定了入市交易指导意见。”宁夏自然资源厅副厅长李晓玲说,“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是三条底线,在此基础上,深化农村土地重点领域和关键环节的改革。

农村土地事关农民群众切身利益,牵一发而动全身。如何让农村和农民沉睡的“死资产”变成增收致富的“活资本”,是推动农村土地改革的关键。2021年以来,宁夏围绕增加农民收入、乡村振兴发展,稳慎推进农村承包地“三权分置”改革(即落实集体所有权、稳固农民承包权、放活农户经营权)和农村宅基地“三权分置”(即所有权、资格权、使用权),让改革红利最大程度惠及农民群众,增强乡村振兴的动力。

宁夏已全面摸清全区宅基地的基础数据,专门出台政策积极化解农村宅基地确权登记历史遗留问题,目前农村宅基地和承包地确权登记已实现应登尽登,部分县区正在探索农村宅基地自愿有偿退出、有偿使用和第二轮土地承包到期延包试点。针对葡萄酒产业用地确权登记难、维护权益难、抵押融资难等问题,探索出台了《关于完善葡萄酒产业用地确权登记的政策措施》及配套技术指南,首次明确国有农用地土地经营权确权登记路径,创新开展葡萄苗木登记形式,为志辉源石酒庄颁发国有农用地土地经营权“第一证”,使“沉睡”的资产具备了盘活入市条件。

据宁夏公共资源交易管理局介绍,依托自治区公共资源交易平台,宁夏正在建设全区统一的农村土地市场交易平台,辐射联动各市县农村产权交易中心,将农村承包地经营权、宅基地使用权、农民房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等统一纳入到平台开展交易,推动农村土地依法依规、公开公平交易,最大程度实现农村土地市场价值发现、资源增值。

“腾出地、增出绿、换来钱”

虽然宁夏土地资源相对丰富,但由于规划水平较低、利用方式粗放,特别是工业园区土地资源利用效率不高,存在浪费严重、低效低值等问题。数据显示,宁夏亩均产出强度、税收水平仅为全国平均水平的11.4%和11.7%。

“近年来,宁夏综合采取行政、经济和法律手段,每年常态化盘活利用20%以上批而未供和闲置土地。然而,由于缺乏有效的政策激励机制,‘僵尸企业’涉法涉诉土地数量较大,致使闲置低效土地盘活利用空间越来越小,难度越来越大。”宁夏自然资源厅总规划师李少军说。

宁夏石嘴山市是一座老工业城市和资源枯竭型城市,闲置、低效工业用地多。“由于缺乏统筹管理、隐性交易多,相关部门往往不易掌握土地二级市场的交易量,缺乏有效的监管抓手。”石嘴山市土地二级市场交易中心主任邹德林说,为此,石嘴山市专门建立了土地二级市场交易中心,并召集24个相关部门,联合解决土地二级市场中的部门职能交叉问题,最终建立了以自然资源部门为联结点的长效协作机制,真正实现了化部门壁垒为改革合力。

与此同时,当地还探索了建设用地空间置换和指标交易的路径,积极盘活贺兰山下石炭井、汝箕沟等采矿退出区域10万亩的闲置建设用地指标,推动实现“腾出地、增出绿、换来钱”的综合效益。

为了提高土地资源配置效率和市场化水平,宁夏创新存量土地利用方式,允许采用调剂使用方式处置批而未供土地、分割转让土地使用权,有效解决了企业用“旧地”的成本远大于用“新地”成本的问题。

“我们推行长期租赁、弹性年期、先租后让、租让结合等多种供地方式,改变了过去出让50年期限的‘刚性’约束。”李少军说,目前,全区通过弹性年期出让工业用地53宗2833.5亩,企业一次性拿地成本减少50%。

宁夏率先提出,针对投资总额达不到25%的土地,可以实行“预告登记”先行转让,对单宗面积大、整体盘活困难的土地,推行“分割转让”使用权机制,对“僵尸企业”涉法涉诉土地,建立联合处置机制,提高土地利用效率。

综合施策破除改革壁垒

去年以来,宁夏持续开展了批而未供和闲置土地盘活利用专项行动,提出批而未供土地调剂使用和预告登记转让程序,推动全区通过预告登记、分割转让、作价出资(入股)等市场化方式盘活批而未供土地,目前已盘活批而未供土地6.97万亩、处置闲置土地7963亩。

随着城镇化进程的不断推进,“摊大饼式”的无边界蔓延方式将难以为继。为应对发展的不确定性,宁夏探索了规划“留白”机制,对城市发展重要战略节点、重点功能区周边等有关区域“留白”,为城市长远发展预留战略空间。

此外,针对开发区土地粗放浪费、低效利用等突出问题,宁夏还建立了“以亩均论英雄”激励机制和“再开发促增值”调节机制,开展企业亩均效益评价和分等定级,倒逼开发区和企业加强闲置土地盘活利用。

2021年农村土地确权实现应确尽确、2022年国土空间用途管制制度基本建成、2025年单位GDP建设用地使用面积下降15%……深入推进土地权改革,宁夏列出了任务“清单”。地方干部认为,土地权改革是一项政策性、法律性、操作性都特别强的工作,需要部门共同持续推动,久久为功才能取得实际效果。

针对推进改革过程中的制度瓶颈、创新思维不强、整体合力不够等问题,地方干部认为,相关法律政策须进一步明确、加强指导,以破解土地制度改革情况复杂等问题。

由于农村集体经营性建设用地大量闲置,既浪费宝贵的土地资源,也不利于增加农民收入,建议加快立法节奏,明确集体经营性建设用地土地交易的具体办法,推动盘活农村土地资源。

在腾退“僵尸企业”闲置土地方面,地方干部反映,大量“僵尸企业”因欠交国家税费难以通过市场化方式有效盘活利用,长期占用宝贵的土地资源,建议对“僵尸企业”予以界定,同时出台差别化税费政策,减免或后置,推动“僵尸企业”占用土地资源盘活利用。

【责任编辑:蔡东海】
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