虽然宁夏土地资源相对丰富，但土地利用水平在全国处于落后状态。在被赋予黄河流域生态保护和高质量发展先行区的使命后，2021年，宁夏全面展开了土地权改革，并率先探索规划“留白”、分割转让、承诺制等多项创新改革，多力合一共推土地资源“盘活增值”。面对土地制度改革情况复杂、整体合力不强等形势，下一步，宁夏将深入推进土地权改革，综合施策破除制度瓶颈，增强改革发展的动力。

“让改革红利最大限度惠及农民群众”

2021年9月，地处宁夏西海固地区的隆德县，敲响了宁夏农村集体经营性建设用地入市的“第一锤”，公开拍卖出让1宗38亩的土地。按照7成比例，这片土地所在的大庄村村委会可分得土地收益金116万元，这是该村有史以来最大的一笔村集体收入。

“长期以来，农村集体经营性建设用地闲置、价值难显现的问题突出，为此，我们在全区范围内开展了农村集体建设用地权籍调查，全面摸清了集体经营性建设用地、宅基地等基本情况，制定了入市交易指导意见。”宁夏自然资源厅副厅长李晓玲说，“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”是三条底线，在此基础上，深化农村土地重点领域和关键环节的改革。

农村土地事关农民群众切身利益，牵一发而动全身。如何让农村和农民沉睡的“死资产”变成增收致富的“活资本”，是推动农村土地改革的关键。2021年以来，宁夏围绕增加农民收入、乡村振兴发展，稳慎推进农村承包地“三权分置”改革（即落实集体所有权、稳固农民承包权、放活农户经营权）和农村宅基地“三权分置”（即所有权、资格权、使用权），让改革红利最大程度惠及农民群众，增强乡村振兴的动力。

宁夏已全面摸清全区宅基地的基础数据，专门出台政策积极化解农村宅基地确权登记历史遗留问题，目前农村宅基地和承包地确权登记已实现应登尽登，部分县区正在探索农村宅基地自愿有偿退出、有偿使用和第二轮土地承包到期延包试点。针对葡萄酒产业用地确权登记难、维护权益难、抵押融资难等问题，探索出台了《关于完善葡萄酒产业用地确权登记的政策措施》及配套技术指南，首次明确国有农用地土地经营权确权登记路径，创新开展葡萄苗木登记形式，为志辉源石酒庄颁发国有农用地土地经营权“第一证”，使“沉睡”的资产具备了盘活入市条件。

据宁夏公共资源交易管理局介绍，依托自治区公共资源交易平台，宁夏正在建设全区统一的农村土地市场交易平台，辐射联动各市县农村产权交易中心，将农村承包地经营权、宅基地使用权、农民房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等统一纳入到平台开展交易，推动农村土地依法依规、公开公平交易，最大程度实现农村土地市场价值发现、资源增值。

“腾出地、增出绿、换来钱”

虽然宁夏土地资源相对丰富，但由于规划水平较低、利用方式粗放，特别是工业园区土地资源利用效率不高，存在浪费严重、低效低值等问题。数据显示，宁夏亩均产出强度、税收水平仅为全国平均水平的11.4%和11.7%。

“近年来，宁夏综合采取行政、经济和法律手段，每年常态化盘活利用20%以上批而未供和闲置土地。然而，由于缺乏有效的政策激励机制，‘僵尸企业’涉法涉诉土地数量较大，致使闲置低效土地盘活利用空间越来越小，难度越来越大。”宁夏自然资源厅总规划师李少军说。

宁夏石嘴山市是一座老工业城市和资源枯竭型城市，闲置、低效工业用地多。“由于缺乏统筹管理、隐性交易多，相关部门往往不易掌握土地二级市场的交易量，缺乏有效的监管抓手。”石嘴山市土地二级市场交易中心主任邹德林说，为此，石嘴山市专门建立了土地二级市场交易中心，并召集24个相关部门，联合解决土地二级市场中的部门职能交叉问题，最终建立了以自然资源部门为联结点的长效协作机制，真正实现了化部门壁垒为改革合力。

与此同时，当地还探索了建设用地空间置换和指标交易的路径，积极盘活贺兰山下石炭井、汝箕沟等采矿退出区域10万亩的闲置建设用地指标，推动实现“腾出地、增出绿、换来钱”的综合效益。

为了提高土地资源配置效率和市场化水平，宁夏创新存量土地利用方式，允许采用调剂使用方式处置批而未供土地、分割转让土地使用权，有效解决了企业用“旧地”的成本远大于用“新地”成本的问题。

“我们推行长期租赁、弹性年期、先租后让、租让结合等多种供地方式，改变了过去出让50年期限的‘刚性’约束。”李少军说，目前，全区通过弹性年期出让工业用地53宗2833.5亩，企业一次性拿地成本减少50%。

宁夏率先提出，针对投资总额达不到25%的土地，可以实行“预告登记”先行转让，对单宗面积大、整体盘活困难的土地，推行“分割转让”使用权机制，对“僵尸企业”涉法涉诉土地，建立联合处置机制，提高土地利用效率。

综合施策破除改革壁垒

去年以来，宁夏持续开展了批而未供和闲置土地盘活利用专项行动，提出批而未供土地调剂使用和预告登记转让程序，推动全区通过预告登记、分割转让、作价出资（入股）等市场化方式盘活批而未供土地，目前已盘活批而未供土地6.97万亩、处置闲置土地7963亩。

随着城镇化进程的不断推进，“摊大饼式”的无边界蔓延方式将难以为继。为应对发展的不确定性，宁夏探索了规划“留白”机制，对城市发展重要战略节点、重点功能区周边等有关区域“留白”，为城市长远发展预留战略空间。

此外，针对开发区土地粗放浪费、低效利用等突出问题，宁夏还建立了“以亩均论英雄”激励机制和“再开发促增值”调节机制，开展企业亩均效益评价和分等定级，倒逼开发区和企业加强闲置土地盘活利用。

2021年农村土地确权实现应确尽确、2022年国土空间用途管制制度基本建成、2025年单位GDP建设用地使用面积下降15%……深入推进土地权改革，宁夏列出了任务“清单”。地方干部认为，土地权改革是一项政策性、法律性、操作性都特别强的工作，需要部门共同持续推动，久久为功才能取得实际效果。

针对推进改革过程中的制度瓶颈、创新思维不强、整体合力不够等问题，地方干部认为，相关法律政策须进一步明确、加强指导，以破解土地制度改革情况复杂等问题。

由于农村集体经营性建设用地大量闲置，既浪费宝贵的土地资源，也不利于增加农民收入，建议加快立法节奏，明确集体经营性建设用地土地交易的具体办法，推动盘活农村土地资源。

在腾退“僵尸企业”闲置土地方面，地方干部反映，大量“僵尸企业”因欠交国家税费难以通过市场化方式有效盘活利用，长期占用宝贵的土地资源，建议对“僵尸企业”予以界定，同时出台差别化税费政策，减免或后置，推动“僵尸企业”占用土地资源盘活利用。

（于瑶）