2018年3月最高人民检察院发布了十大检察公益诉讼典型案例。为给广大检察官提供典型案例参考及办案指引，在最高检民行厅指导下，《中国检察官》重磅打造新栏目——《公益案鉴》，挖掘十大典型案例办案背后的疑点、难点，总结一线检察官办案心得体会，并邀请业务专家和知名学者进行深度解读。
福建省三明市清流县人民检察院诉清流县环保局不作为案
1、案情回顾
2014年7月31日，福建省三明市清流县环保局会同县公安局现场制止刘文胜非法焚烧电子垃圾，当场查扣危险废物电子垃圾28580千克并存放在附近的养猪场。2014年8月，县环保局将扣押的电子垃圾转移至不具有贮存危险废物条件的东莹公司仓库存放。2014年9月2日，清流县公安局对刘文胜涉嫌污染环境罪立案侦查，并于2015年5月5日作出扣押决定书，扣押危险废物电子垃圾。清流县环保局未将电子垃圾移交公安机关，而是将电子垃圾转移到不具有贮存危险废物条件的九利公司仓库存放。
清流县公安局将刘文胜涉嫌污染环境罪一案移送清流县人民检察院审查起诉后，因事实不清，证据不足，清流县检察院于2015年7月7日作出不起诉决定，并于7月9日向县环保局发出检察建议。2015年7月22日，该局回函称，拟将电子垃圾等危险废物交由有资质的单位处置。
图：电子垃圾焚烧现场
2015年12月21日，清流县人民检察院得知县环保局逾期仍未对扣押的电子垃圾和焚烧电子垃圾残留物进行无害化处置，也未对刘文胜作出行政处罚，在确认无其他公民、法人和社会组织因县环保局非法贮存危险物品而提起相关诉讼的情况下，以公益诉讼人身份向清流县人民法院提起行政公益诉讼，诉求法院确认县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。
2015年12月29日，根据最高人民法院《关于行政案件管辖若干问题的规定》第5条，三明市中级人民法院作出行政裁定书，指定该案由明溪县人民法院管辖。
2016年1月5日，清流县环保局向三明市环保局提出危险废物跨市转移，并于1月11日得到批准。1月23日，县环保局对刘文胜作出责令停止生产并对焚烧现场残留物进行无害化处理及罚款2万元的行政处罚。同日，县环保局将涉案的28580千克电子垃圾交由福建德晟环保技术有限公司处置。鉴于清流县环保局在诉讼期间已对刘文胜的违法行为进行行政处罚并依法处置危险废物，清流县人民检察院将诉讼请求变更为确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。
2016年3月1日，明溪县人民法院依法作出一审判决，确认被告清流县环保局处置危险废物的行为违法。一审宣判后，清流县环保局未上诉，判决已发生法律效力。
图：诉清流县环保局开庭
2、特色解读
（一）认真排查跟踪，掌握案件线索。在上级检察院的指导下，清流县检察院着重从影响群众生产生活、社会关注热点入手，坚持主动介入与被动受理为首要原则，强化线索摸排工作。本案就是清流县检察院在召开检委会研究犯罪嫌疑人刘文胜涉嫌污染环境罪时发现的案件线索。
（二）全面调查核实，形成完整证据链。清流县检察院围绕公共利益是否真实存在受损严重情况、行政公益诉讼被告是否明确为清流县环保局、损害后果和行政机关执法行为是否存在因果关系深入调查核实，及时固定案件证据，第一时间调取刘文胜涉嫌污染环境罪一案卷宗，及时掌握最原始、最重要的证据。
同时，深入案发现场，对焚烧现场、电子垃圾贮存地拍照、录音录像，防止关键证据丢失、灭失；积极走访公安局、环保局、电视台等部门单位，询问刘文胜、贮存仓库的公司法人代表等人，形成完整的证据锁链。
调查伊始，由于相关行政机关人员对行政公益诉讼不了解、不理解，不愿配合，使该案调查取证工作一时陷入僵局。面对困难局面，办案组同志主动到相关部门进行沟通，阐明立场，说明情况，消除他们的后顾之忧，取得信任和支持。经过对案件事实的全面调查核实，把好案件事实关、证据关，为行政公益诉讼胜诉奠定坚实基础。
图：福建省法检三级环境行政公益诉讼研讨会
（三）办案上下一体化，协助破解阻力。在办案过程中，同时，清流县检察院重视开好庭前会议，做好证据交换。虽然现行法律并未明确行政公益诉讼案件庭审程序，但由于庭前与法院充分沟通，达成共识，参照行政诉讼法关于一审普通程序等方面的规定，整个庭审有条不紊，顺利完成。
（四）预测辩论焦点，确保庭审效果。由于对案件事实、证据材料的全面掌握以及对诉讼辩论焦点的准确预测，诉讼请求得到法院的采纳，案件顺利胜诉。
3、专业点评
最高人民检察院民事行政检察厅副厅长吕洪涛：
本案系全国首批行政公益诉讼案件之一。检察机关迎难而上，突破了行政公益诉讼面临的取证难点，对于可以证明案件事实的证据及时取证，固定证据，为后来的庭审打下了坚实基础。本案的审理促使被诉行政机关主动纠正违法行为，及时对违法行为人作出行政处罚并依法处置危险废物，防止对环境的持续不利影响，有效发挥了行政公益诉讼督促行政机关依法履职的积极作用。
本案诉讼期间，被诉行政机关履行了法定职责，人民法院依据人民检察院的诉讼请求，判决确认原行政行为违法，有利于督促行政机关进一步提高依法行政意识，发挥公益诉讼裁判的引导示范作用，最大限度维护国家利益和社会公共利益。依法适时变更诉讼请求，也为诉讼过程中行政机关履职后，检察机关是否可将诉讼请求变更为确认违法进行了有益探索。
本案的判决也强调了对于“电子垃圾”这种具有毒性、污染环境的危险废物应当依法妥善处置，促使公众、企业、政府重视“电子垃圾”的危害，共同参与到有效防范和依法处置危险废物、保护生态环境的行动中，对危险废物案件的处理具有一定的示范意义。
西南政法大学行政法学院教授 刘艺：
福建省清流县检察院诉清流县环保局不依法履行职责案是检察公益诉讼试点初期颇具影响力的案例。该案判决生效之后，福建省环保厅主动开展规范危废处置的专项整治活动，让检察行政公益诉讼个案监督发挥了类案监督、集中规范的功效。
（一）公益诉讼人提出明晰的诉讼请求。本案中，清流县检察院诉求法院确认清流县环保局怠于履行职责行为违法并判决其依法履行职责。这两项诉讼请求的提出并未严格遵循行政诉讼法规定的“一事一诉”原则。因此，法院首先应当确认清流县环保局是否具有对扣押的危废物品进行无害化处理的法定职责或义务，特别是在公安机关采取了刑事手段之后。
其次，应研判如果环保局未对案涉危废物品进行无害化处理是否构成行政不作为？
再次，清流县环保局将案涉危废物品交付给无危险废物经营资质公司贮存行为是否违法？从次，清流县环保局如果未对不符合刑事起诉条件的刘文胜进行行政处罚是否构成行政不作为？最后，检察院是否有权要求行政机关对已经移送的案件进行行政处罚？
另外，本案确定了当检察机关的诉讼请求已经实现时，可以撤回或者变更诉讼请求的一般性规定。
（二）法院判决确定了本案中“怠于履行职责”的判断标准。首先，在公安机关对刘文胜污染环境行为采取了刑事侦查手段之后，环保局是否还有继续协助其对危废物品进行处置的义务？
图：对清流县环保局事后回访
笔者认为，根据《新行政诉讼法逐条注释》中对法定职责的解释，先行行为的义务指的是行政机关因自己的行为导致产生一定危险的结果而负有采取积极措施防止危害结果发生的行政义务。对先行行为的审查不在于此行为是否违法，而在于先行行为产生的结果是否超出了合理的范围并且增加了行为之外的危险。
本案涉危废物品一直处于清流县环保局执法范围内，且清流县环保局进一步的转移贮存行为不仅没有消除危废物品的危害性，还增加了其二次污染环境的可能性。案件虽然已移交公安机关，且环保部门并不知晓该案已做出不予起诉决定，公安机关没有处置危废的职责和能力，因此即使案件已经达到刑事制裁标准，环保执法机关也应当及时跟进案件进展，积极主动履行法定的危废处置职责。
其次，法院认定清流县环保局未对刘文胜进行行政处罚构成行政不作为。根据国家环境保护总局、公安部、最高人民检察院《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》第5条第3款及第9条的规定，对于已经移送的案件，符合规定的也应当予以行政处罚，可见行政处罚并非只是不采取刑事制裁的补充手段。
因此，该案中清流县环保局不能以刘文胜涉嫌污染环境罪被刑事立案侦查为由，而放弃追究其行政责任。
（来源：《中国检察官》）
