□ 人民调解员队伍建设系列解读
队伍建设为人民调解制度创新奠定了坚实基础
人民调解制度作为一种常规性纠纷解决机制，形成于中国共产党革命时期，并在新中国成立后不断发展和完善，成为预防和化解矛盾纠纷、维护社会稳定的第一道防线。然而，20世纪80年代末期以来，随着法制建设过程中对正式司法制度的过分推崇，我国形成了“强诉讼、弱调解”的诉讼中心主义格局，并在所谓“法治主义”主流话语遮蔽甚至排斥下，人民调解化解纠纷的能力和数量一度呈下降趋势，与法院一审收案数的比例由80年代的17：1跌至基本持平的状态。诉讼中心主义的单一化纠纷解决方式使得法院承受了“诉讼爆炸”的巨大压力，在这种背景下，诉讼外多元化纠纷解决机制重获重视，人民调解在遭遇近10年低谷后，以司法部2002年颁布的《人民调解工作若干规定》为标志又开始不断复苏，至2010年人民调解法的颁布，再次迎来发展的里程碑。
回顾人民调解波澜壮阔、跌宕起伏的发展历程，我们可以发现，人民调解的复兴与其根据时代变化不断保持自我完善与创新密不可分。只有适应转型社会的纠纷结构和解纷需求的变化，人民调解才能真正发挥第一道防线的作用。当前，中国特色社会主义进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为了当今社会的主要矛盾。新时代赋予了人民调解新使命和新方向，人民调解员队伍及其纠纷解决能力也必须适应新时代的需要才能发挥应有作用。在新时代的社会背景下，经由中央全面深化改革委员会第一次会议审议通过，“六部委”联合发布的《关于加强人民调解员队伍建设的意见》（以下简称“意见”）具有十分重要的意义，表明了中央对发展人民调解的高度重视，也彰显了国家加强人民调解员队伍建设的战略高度。
首先，加强人民调解员队伍建设是推进全面依法治国的迫切需要。徒法不足以自行，徒善不足以为政。党的十八届四中全会将人民调解纳入全面依法治国总体部署之中，提出要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷化解机制”，并提出要加强法治工作队伍建设。与传统上将法治工作队伍局限于立法队伍、行政执法队伍、司法队伍不同，党的十八届四中全会除对上述三支队伍建设提出明确要求外，首次提出要发展人民调解员队伍。可见，人民调解也是依法治国的重要力量，是健全多元化纠纷解决机制的重要举措，能否发挥好人民调解工作的重要作用，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层，直接关系“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的协调推进。
其次，加强人民调解员队伍建设是提升基层治理能力和水平的必然要求。在我国法治建设全局当中，基层的依法治理具有基础性地位。党的十八届四中全会明确提出要推进基层治理法治化，法治建设的基础在基层，工作重点也在基层。现代国家权力不可能覆盖基层社会的每一个角落，基层往往成为法治建设的薄弱环节，也是社会矛盾的高发地和聚集地，中国80％以上的矛盾纠纷都发生在基层，解决好基层的社会治理问题，就解决了中国法治建设的主要问题。基层也是法治中国建设的活力源泉所在。“枫桥经验”就是基层治理的典范，其核心在于“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交、依靠群众就地化解”，而实现这一目标最主要的力量就是基层人民调解员队伍。人民调解员从群众中来，到群众中去，以化解矛盾、宣传法治、维护稳定、促进和谐为基本职责。加强人民调解员队伍建设是落实习近平总书记重要指示，坚持、推广、创新“枫桥经验”的重要举措。六部委《意见》通过加强人民调解员队伍建设，建立重心下移、力量下沉的法治工作机制，切实发挥基层社会自我调节、自我治理的功能，打造全民共建共治共享的社会治理格局，可以实现国家治理、社会调节和基层自治的良性互动，从而最终实现国家治理体系和治理能力的现代化。
再次，加强人民调解员队伍建设是构建和谐社会、建设平安中国的重要举措。新时代人民群众对美好生活的向往日益广泛，尤其在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。在社会转型期和改革深水区，现实性社会冲突与非现实性社会冲突相互交织，多元价值诉求和利益失衡导致群体性纠纷多发，这些纠纷仅仅依靠法院判决难以实现“案结事了人和”，而通过人民调解则“可使大事化小、小事化无；可使小事不闹成大事、无事不闹成有事”（谢觉哉语）。人民调解工作能否深入开展、取得实效，直接事关社会和谐稳定大局。加强人民调解员队伍建设，畅通权利救济渠道，着力解决涉及人民群众切身利益的矛盾和问题，维护社会和谐，建设平安中国，不断满足人民日益增长的美好生活需要，正是发展人民调解的根本出发点和落脚点。
此外，加强人民调解员队伍建设也是弘扬中华优秀法律文化传统、重塑“调解中国话语体系”的重要途径。人民调解制度既是中国共产党的创造性实践，更是根植于中华民族“和为贵”的文化传统。德国著名社会学家马克斯·韦伯指出：“在任何一项伟大的事业背后，必然存在着一种精神力量，尤为重要的是，这种精神力量一定与该事业的背景有密切的根源。”被国际社会誉为“东方之花”的人民调解，其背后的精神力量就是“息诉止争”的中国优秀法律文化传统，这是中国法治建设必须立足的本土资源。此次六部委《意见》以队伍建设为抓手，推动人民调解创新发展，既是对中国优秀法律文化传统的创造性转化，更是为世界各国纠纷解决贡献中国方案和中国智慧的良好契机，有助于重塑人民调解的中国话语体系。
目前，我国有近77万个人民调解组织、367万人民调解员，每年调解纠纷900多万件，这在全世界范围都是绝无仅有的创举。人民调解员实际上是一支不穿法袍的编外“布衣法官”队伍，也是一支遍布基层社会每个角落的法律服务志愿者队伍，他们默默耕耘，不计报酬，甘于奉献，在社会矛盾纠纷的最前线为维护中国社会的和谐稳定作出了重要贡献。如果能够充分发挥这支数量庞大的人民调解员队伍的作用，比增编几万乃至几十万警察、检察官、法官的代价要小得多。六部委的《意见》已经吹响了新时代发展人民调解的号角，我们期待人民调解在不久的将来再次迎来“黄金时代”，重现往日辉煌。
法制网记者 蔡长春 整理
