最高法副院长江必新详解行政诉讼法司法解释新变化
“民告官不见官”将记录在案
制图/孟绍群
2月7日,最高人民法院发布《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称司法解释)。全文共13个部分163条,广受社会关注的“诉讼主客场”“民告官不见官”等问题,均在司法解释关注之列。
“行政机关负责人不出庭应诉的,人民法院应当记录在案和在裁判文书中载明,并可以建议有关机关依法作出处理。”新闻发布会上,最高法副院长江必新就司法解释中的新变化、新亮点,进行了详细解读。
五种行为不可诉以防滥诉
行政诉讼法规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼。
“这一规定明确了可诉行政行为的标准,但是比较原则,在司法实践中难以准确把握。”江必新坦言,有的地方出现对于可诉行政行为把握不准、错误理解立案登记和诉权滥用的现象。
为明确可诉行政行为的界限,保障行政诉讼救济渠道的实效,保障当事人合法权益,结合司法实践,司法解释增加规定了下列5种不可诉的行为,即不产生外部法律效力的行为、过程性行为、协助执行行为、内部层级监督行为、信访办理行为。
江必新介绍说,行政机关在行政程序内部所作的行为,例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为,并不对外发生法律效力。行政机关作出行政行为之前,一般要为作出行政行为进行准备、论证、研究、层报、咨询等,这些行为尚不具备最终的法律效力,一般称为“过程性行为”,均不属于可诉的行为。
江必新说,信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为,对信访人不具有强制力,对信访人的实体权利义务不产生实质影响,因此不具有可诉性。此外,行政机关依照法院生效裁判作出的行为,本质上属于履行生效裁判的行为,并非行政机关自身依职权主动作出的行为,亦不属于可诉的行为。
管辖改革解“主客场”问题
党的十八届四中全会提出,探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件。完善行政诉讼体制机制,合理调整行政诉讼案件管辖制度,切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题。
江必新认为,司法实践中,跨行政区划法院改革已经取得重要突破。例如,2016年,北京市第四中级人民法院受理一审行政案件2893件,比2015年增长107.09%,达到2014年同类案件总数的13.4倍。
为了进一步推动跨行政区划法院管辖改革,司法解释就跨行政区划法院管辖改革以及需要履行的程序作出明确。规定铁路运输法院等专门人民法院审理行政案件,应当执行行政诉讼法第18条第2款的规定,即经最高人民法院批准,高级人民法院可以根据审判工作的实际情况,确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。
为了解决司法实践中个别当事人利用管辖权异议制度干扰行政诉讼的问题,司法解释明确规定了管辖异议处理程序制度。
人民法院对管辖异议审查后确定有管辖权的,不因当事人增加或者变更诉讼请求等改变管辖,但违反级别管辖、专属管辖规定的除外。为了方便人民法院审理,方便当事人诉讼,司法解释对于涉及限制公民人身自由的行政强制措施,行政机关又采取其他行政强制措施或者行政处罚的,规定了原告可以行使选择管辖权的制度。
明确受案条件减少干预可能
新行政诉讼法实施以来,各级人民法院坚决贯彻落实立案登记制,大力破除“立案难”制度壁垒。实行立案登记制当年,全国法院受理一审行政案件220398件,比2014年上升55.34%。
江必新认为,行政案件立案难问题初步得到缓解,但各级法院对于立案登记制下是否需要审查起诉条件等问题,把握尺度不一,一些不符合起诉条件的案件也进入诉讼程序,导致案件激增,亟需通过司法解释统一规范。
司法解释明确了人民法院的审查权力和释明义务,规定人民法院应当就起诉状内容和材料是否完备以及是否符合行政诉讼法规定的起诉条件进行审查。起诉状内容或者材料欠缺的,人民法院应当给予指导和释明,并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的,退回诉状并记录在册；坚持起诉的,裁定不予立案,并载明不予立案的理由。
江必新说:“受案条件越明确、越清楚,越好操作,越不容易被滥用,因为没有滥用立案权的空间。立案人员操控空间越小,干预的可能性越少,一干预就违法,不立案就违法,这就是司法解释花很大篇幅明确立案条件的原因。”
负责人不能出庭应说明理由
为了进一步推动行政机关负责人出庭应诉,确保行政纠纷获得实质化解,司法解释在“扩大行政机关负责人的范围、明确应当出庭应诉的情形、明确行政机关负责人不出庭的说明义务”等方面作出规定。
据江必新介绍,司法解释适度扩大了行政机关负责人的范围。即行政诉讼法第3条第3款规定的行政机关负责人,包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。行政机关负责人出庭应诉的,可以另行委托1名至两名诉讼代理人。行政机关负责人不能出庭的,应当委托行政机关相应的工作人员出庭,不得仅委托律师出庭。
司法解释规定,涉及重大公共利益、社会高度关注或者可能引发群体性事件等案件以及人民法院书面建议行政机关负责人出庭的案件,被诉行政机关负责人应当出庭。
江必新说:“行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的,应当向人民法院提交情况说明,并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。行政机关拒绝说明理由的,不发生阻止案件审理的效果,人民法院可以向监察机关、上一级行政机关提出司法建议。” （本报记者 刘子阳 本报见习记者 董凡超）
