上海是全国最早进入人口老龄化、且老龄化程度最深的城市。截至2015年底，本市60周岁及以上的户籍老年人口达到436万人，占全市户籍人口的比重为30.2%。历届市委、市政府始终把发展养老服务作为切实保障和改善民生的一项重要工作来抓。特别是2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（以下简称“35号文”）后，上海结合实际，积极贯彻落实，专门成立了市社会养老服务体系建设领导小组，出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》（以下简称“28号文”），全力推进上海养老服务业发展。一方面，各部门加强联动，协同推进，研究制订各项政策措施；另一方面，基层大胆探索、创新实践。两年多来，本市养老服务业按照“28号文”所明确的“五位一体”工作目标，积极向前推进，呈现出良好的发展势头。主要情况如下：
第一，大力构建多层次、多样化的养老服务供给体系
一是以养老设施布局专项规划为先导，推动养老设施建设。本市从长期战略任务的定位出发，在全国率先编制了市、区县两级养老设施布局专项规划。一方面着眼长远，刚性配置，确保设施总量稳定有效供给；另一方面，明确标准，优化布局，提升设施功能水平。市级规划于2014年10月由市政府批复出台，各区县同步编制本区域的养老设施布局专项规划。2015年底，所有区县完成规划编制工作。专项规划明确：到2020年，全市共需建成约16万张养老床位，社区居家养老服务设施按照每千人40平方米的标准配置。市、区两级规划的编制为养老设施建设提供了引领和支撑。
二是以市政府实事项目为抓手，不断扩大养老服务供给，巩固9073养老服务格局。本市连续多年将养老床位、老年人日间服务中心、助餐服务点等建设列入市政府实事项目。2015年以来，在这些传统项目基础上，又将新增养老机构内设医疗机构、建设“长者照护之家”列入市政府实事项目予以推进。在养老机构方面，至2015年末，全市有养老机构699家，床位12.6万张，全面实现了“十二五”规划目标任务。同时，注重建管并举，完善制度规范，强化日常安全风险管控，优化业务流程，不断提升养老机构服务水平。在社区居家养老服务方面，至2015年末，全市共有220多家社区助老服务社、3万余名助老服务员，为30多万名老年人提供社区居家养老服务；累计建有440多家日间服务中心，为1.5万名老年人提供日间照料服务；累计设立630多个老年人助餐服务点，为7.3万名老年人提供助餐服务。从2013年开始，着力打造老年宜居社区，推动街镇建设“社区综合为老服务中心”，打造一个枢纽式的为老服务综合体，为社区老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐、紧急援助等方便可及的“一站式”服务，目前全市已建成30多家，到2020年将实现全市各街镇基本全覆盖。
三是以需求导向、实践导向为原则，探索符合特大型城市特点的养老服务供给新模式。在中心城区，重点推广社区嵌入式养老服务机构——“长者照护之家”。2014年下半年起，开展“长者照护之家”试点，建成嵌入式、多功能、小型化社区养老设施，为老人提供就近、便利、综合的养老服务，打通“90”、“7”、“3”这三个板块，实现居家、社区、机构养老的融合，受到群众的欢迎。目前全市已建成73家，到2017年底，将实现中心城区和郊区城市化地区的街镇全覆盖。在郊区农村地区，主要发展睦邻互助点，推动农村老年人“不离乡土、不离乡邻、不离乡音、不离乡情”的互助式养老。目前，在浦东、奉贤、崇明等郊区农村，睦邻点这一模式得到很好的发展。到2020年，计划全市培育示范睦邻互助点2000个。
第二，深入完善多方位的养老服务保障体系
一是全面加强医养结合。医疗需求是老年人最迫切的养老服务需求之一。本市于2015年8月出台了《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》，明确了医养结合的总体要求、工作目标和基本思路。总体要求是：以社区卫生服务中心为载体，积极吸引和利用社区力量参与，承担起对养老机构、社区托养机构以及居家老人的医疗服务支撑，实现社区内各类老年群体基本医疗服务的全覆盖。基本思路是：一在设施布局上体现医养结合。推动和鼓励养老设施与医疗设施整合设置、就近安排。二在服务上体现医养结合。整合各类养老服务资源，根据老年照护统一需求评估确定的不同照护等级，合理匹配相应的生活照料服务和护理服务。三在队伍上体现医养结合。统筹老年护理机构、养老机构护理人员、居家养老服务人员队伍建设，提高养老护理员专业技能。四在政策上体现医养结合。对非营利性养老机构设置医疗机构、录用专业医护人员实施“以奖代补”扶持政策。至2015年末，全市699家养老机构中，设有医疗机构的共189家，其中超过100家纳入医保联网结算；全市无内设医疗机构的养老机构与社区卫生服务中心或者其他医疗机构实现签约服务全覆盖。2017年，将实现全市有一定规模的养老机构均设置医疗机构（与医疗机构邻近设置、整合设置的除外），符合条件的经批准纳入医保联网；同时，社区托养机构与社区卫生服务中心建立签约服务实现全覆盖。
二是推进养老护理员队伍建设。2014年底，市人社局牵头联合编制了《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015-2020年）》，对照到2020年养老服务业发展需求，对养老护理员队伍建设，从职业发展、招录使用、薪酬激励等方面提出了工作思路。2016年4月，市有关部门进一步联合印发了《养老护理人员技能提升专项行动计划》，重点就健全培训工作体系、提升技能培训质量、完善补贴培训政策、加大补贴培训力度等方面作出规范，特别是在业内普遍比较关心的培训补贴方面有较大突破，包括：将实施职业技能培训补贴政策的年龄放宽到60岁以下；对经认定的养老护理从业人员，明确取得专项能力或国家职业资格证书的，按照规定标准给予80%培训费补贴。同时，市民政局会同相关部门研究制订《关于加快推进本市养老护理人员队伍建设的实施意见》，正在进行文件会签，即将印发，力争提出更具针对性、实用性的操作措施。
三是提升老年人养老照护支付能力。老年人养老照护的支付能力是养老服务业发展的根本杠杆。本市从2004年起，建立了社区居家养老服务补贴制度，为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴，至2015年末，13万名老年人享受补贴，这在一定程度上提升了低收入老年人的支付能力。2013年起，本市启动高龄老人医疗护理计划试点，是从保险层面提升老年人支付能力的积极探索。在此基础上，本市正在探索建立的长期护理保险制度，是从根本上提升老年人养老照护支付能力的重大制度建设。
四是发挥信息化对养老服务的保障作用。本市在发展养老服务业过程中，加快推动信息技术应用于养老服务，发挥信息化对养老服务的保障作用。在市级层面，先后启用了养老机构日常管理服务系统、居家养老服务系统等，2016年10月26日，“上海市综合为老服务平台”正式上线。该平台努力实现“三大功能定位”：一是为老信息服务的“统一门户”，整合和链接各类为老服务信息，方便公众浏览查询行业内容及服务信息；二是养老行业管理的“统一入口”，即实现各类服务机构和人员队伍的动态管理，加强行业服务和监管；三是涉老领域的“统一数据库”，即建立涵盖服务需求、项目、队伍、设施和养老政策的综合为老服务数据库。在区县层面，各区县积极探索建立区级信息化为老服务平台，目前共有12个区基本建成。在社会层面，全市已经出现一批以“智慧养老”为特征的社会组织和企业，将物联网、云计算等信息技术运用于养老服务，显示出蓬勃的发展活力。
第三，推动健全养老服务政策支撑体系
一是加强养老服务法制化、标准化。2014年6月，《上海市养老机构条例》正式实施，这是我国第一部养老机构方面的地方性法规。2016年5月1日起，《上海市老年人权益保障条例》实施。这两部条例是本市发展养老服务业的重要法制保障。同时，本市始终重视养老服务标准化建设，2010年2月出台的地方标准《社区居家养老服务规范》为全国首创，近年来又陆续出台多部地方标准，包括：《老年照护等级评估要求》、《养老机构设施与服务要求》、《养老机构应用标识规范》等，促进了养老服务业规范化发展。
二是完善推动多元主体参与养老服务业发展的有关政策。2016年4月，本市出台了《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，《实施意见》以全面放开养老服务市场，促进养老服务企业登记注册便利化为导向，确定了放开市场、规范管理、简化操作的基本原则，首次明确了养老服务企业的三种类别，即养老机构企业、社区养老服务企业、综合养老服务企业。文件自2016年5月1日实施以来，受到行业的高度关注和欢迎。半年多来，本市共新设立涉老企业160户。接下来，相关部门将探索建立养老服务企业“双告知”机制，信息共享。
三是完善养老设施建设扶持政策。2016年8月，本市出台了《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》。与“十二五”期间的相关政策相比，该《实施意见》中，目标覆盖更加全面，提出了“到2020年，上海要建成丰富多样、布局均衡、功能完善的各类养老服务设施”。具体量化指标从养老机构扩展到社区养老服务设施。政策举措更加具体可行，对历年已出文件中实施效果较好的举措，进一步延续落实；对有关文件进行优化，扩大了适用范围或提高了补贴标准；对目前正在研究、未来需要明确的重要政策，明确了内涵和要点，为下一步出台具体政策留下了空间。
四是完善养老服务机构运营扶持政策。从2015年1月起，实施“以奖代补”政策，从内设医疗机构、招用专技人员、品牌连锁经营三个方面，对符合条件的养老机构予以奖补。为帮助养老机构防范运营风险，本市从2010年开始实施“养老机构综合责任险”，由市、区县与养老机构三方共同承担保费，截至2015年底，参保养老机构占全市养老机构总数的87%，百床发案率呈下降趋势，发生伤害事故的养老机构以及老年人的经济风险得到保障；2016年，保费提高到180元/床，保障力度进一步加大。从2017年1月起，本市还将出台涵盖服务人员、服务对象以及涉及第三方责任的社区养老服务综合保险，帮助社区养老服务机构降低运营风险。2016年7月，修订出台新的《上海市养老机构服务收费管理办法》，对养老机构的服务收费进行了规范。同时，本市积极贯彻落实各项行政性收费减免政策，明确各类养老机构使用水、电、燃气、电话，均可按照居民生活类价格标准收费；并明确由民政部门进行认定并出具清单，相关公用事业部门落实优惠政策，确保政策落地。
第四，积极稳妥推进老年照护统一需求评估体系
实施老年照护统一需求评估，是本市社会养老服务体系建设的关键，是在需求侧建立健全养老服务准入管理机制的创新举措，旨在促进基本养老公共服务与养老服务需求有效对接、公平匹配。主要内容包括：一是完善统一需求评估标准。由市卫计委牵头，民政、医保等相关部门共同参与，形成统一的老年照护需求评估参数和照护等级标准。二是建立市级老年照护统一需求评估信息管理系统。具有全市统一的数据库、资源调配、监管等功能。三是培育第三方老年照护统一评估机构和评估队伍。四是注重老年照护资源的整合。根据评估结果，按照照护等级提供相应的养老服务，探索建立轮候、转介机制，并通过保险支付政策、财政补贴政策等的梯度化，实现养老服务资源的优化配置。五是鼓励增强老年照护服务能力。在继续提升养老机构、专业护理机构等服务水平的同时，大力促进社区护理站、生活照护站等服务机构的发展。
老年照护统一需求评估从2014年12月底开始试点，经过近两年的逐步推开，目前已经在全市各区全面实施，已累计评估1万多人，全市也已建立起一支3000多人、经过培训的评估员队伍。市政府办公厅即将印发《关于本市全面推进老年照护统一需求评估体系建设的实施意见》，对统一需求评估的部门职责、工作流程、资金保障、机构和队伍管理等问题作出明确。今后，老年照护统一需求评估将成为长期护理保险制度的“守门人”。
第五，加快建设科学有效的养老服务行业监管体系
为促进养老服务业健康持续发展，本市在行业监管方面主要采取以下措施：
一是加强准入监管。贯彻落实民政部《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》，以及《上海市养老机构条例》，编制了《养老机构设立许可手册》、《养老机构设立许可指南》等，依法依规进行准入监管。此外，为了适应在线办理要求，开发了养老机构设立许可信息系统，实现申请、受理、审核、批复发证等全部业务的线上运行。
二是强化日常监管。推进养老机构消防安全管理、食品安全和护理安全，守好安全底线。2016年，本市将“为300家存量养老机构安装自动喷水灭火系统”列入市政府实事项目，已经全面完成。2017年还将推进养老机构电气线路改造，消除薄弱隐患。近两年，市民政局组建了由资深管理人员和专家组成的养老机构督导员队伍，作为第三方力量，帮助养老机构发现问题，提升管理和服务水平。
三是加强行业自律。建立养老机构等级划分和评定制度，对养老机构的设施设备、管理水平、服务质量、社会信誉等进行综合评估，目前已完成200多家养老机构的评定，希望再用两到三年时间，实现全市养老机构等级评定基本全覆盖，以此推动养老机构找到自己在行业中的位置，更好地提升自己。本市还将积极推动成立民营养老服务机构的行业组织，期待行业组织能够在行业自律、行业促进中发挥更大作用。
四是加强社会监督。把信息公开作为加强行业监管的突破点和突破口。2016年4月，依托962200社区服务热线，设立市养老服务机构投诉热线，接受市民举报、投诉和建议。各区将养老机构年度服务运行情况向社会公开，接受社会公众监督。今后将依托上海市综合为老服务平台，依法对养老服务机构、人员的经营情况、资质情况、诚信情况等进行公开，以公开促监管。
上海作为一座深度老龄化的城市，养老服务业的发展不仅是民生之需，也是经济社会发展之重。社会各界高度关注，政府部门全力推进，行业发展面临着大好机遇。国务院办公厅近日印发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，充分彰显了党中央国务院大力发展养老服务、切实满足老年人养老服务需求的意志和方向，被业内成为“冬日暖政”。期待通过社会各界的共同努力，共同开启上海养老服务业发展新的篇章。
（中国日报上海记者站 周文婷）
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