2000年，长江实施全面禁采，大量浙江、安徽籍采砂船涌入鄱阳湖和赣江，鄱阳湖、赣江等内河采砂规模迅速扩大，最多时达200余条，经常滞留于鄱阳湖的大型采砂船只吸砂王约有130条，采砂能力严重过剩，偷采滥采时有发生，给江西省采砂管理带来严峻考验。为解决这些问题，更好地发挥立法对河道采砂管理的引领和推动作用，江西省人大决定制定出台《江西省河道采砂管理条例》（简称《条例》），并于2016年9月22日经省十二届人大常委会第二十八次会议审议通过，今年1月1日起正式施行。
江西省水利厅厅长罗小云。（摄影：王健）
在1月4日在江西省展演中心举办的《江西省河道采砂管理条例》新闻发布会上，江西省水利厅厅长罗小云在对《条例》进行解读时指出，非法采砂屡禁不止，利益大、违法成本低是主因。据悉，《条例》对河道采砂禁止性行为，设定了较为科学合理的法律责任，且基本覆盖了各类违法采砂行为，具有较强的可操作性。
一是扩大了追究法律责任的违法行为范围。原政府规章规定，要追究政府机关工作人员失职渎职行为责任、未经许可从事河道采砂、不按照许可证要求从事河道采砂、违反集中停放要求等行为法律责任。《条例》不仅保留了这些规定，还新增违法建造采（运）砂船舶、损坏或擅自拆除采砂船舶电子化监控设备、违反采运单管理制度等行为的法律责任，并对违法河道采砂行为造成损失的，增加责令赔偿损失的相关规定。
二是进一步完善了非法采砂严重情形。原政府规章《江西省河道采砂管理办法》第三十七条对违法“情节严重”有所规定，但从水行政执法实践上看，由于对“情节严重、危害堤防安全的”规定不尽明确，造成危害堤防安全的后果，往往不是一两次非法采砂行为直接造成，有量的累积过程，“情节严重、危害堤防安全的”情形难以立即显现。这种模糊规定造成该法律责任在执法实践中形同虚设，无法真正对造成严重后果的非法采砂行为形成威慑作用。针对这种情况，《条例》对“情节严重”进行了完善，第四十五条第一款规定，不按照河道采砂许可证要求采砂，情节严重的，没收违法所得，处三万元以上五万元以下罚款，并吊销河道采砂许可证。
三是行政执法与刑事司法有机衔接。2012年以来，南昌市和宁都、南康、龙南、鄱阳等县（市）开展了非法采砂入刑实践，江西省水利厅积极进行总结推广，并参与并配合最高人民法院与水利部开展非法采砂入刑研究。《条例》制定修改过程中，江西省水利厅始终保持对国家非法采砂入刑工作的高度关注，尽力在行政处罚与刑事司法间做好有机衔接。11月28日，最高人民法院、最高人民检察院联合下发《关于办理非法采矿、破坏性采矿刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2016〕25号），在采砂许可证与采矿许可证的关系、砂石价值认定主体、适用非法采矿罪追究非法采砂的情节严重行为以及收购、销售非法砂石共同犯罪等方面，充分吸纳江西省采砂管理的实践经验和相关意见建议，实现了行政执法到刑事司法的有序过渡，将为依法打击河道非法采砂行为、维护河湖防洪安全提供有力的法治保障。
罗小云说，2015年11月，江西省委、省政府做出实施“河长制”的决定，由各级党政主要负责人担任“总河长”，负责辖区内河流的保护治理。
据悉，《条例》不仅规定河道采砂管理实行人民政府行政首长负责制，而且在批准（同意）采砂规划、采砂实施方案、采砂船舶(机具)数量控制实施方案，以及指定采砂船舶集中停放地点、组建现场监督管理队伍、处理河道采砂发生纠纷等多方面，对政府的职责做出相应规定。
罗小云强调，河道采砂管理实行政府行政首长负责制，有利于问责追究。他指出：有权必然有责，失责必须追究。河道采砂管理实行政府行政首长负责制，体现了权责一致的要求，有助于进一步增进政府的责任意识，把权力与责任、义务与担当对应起来。因此，《条例》规定，县级以上人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的领导，建立河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度，健全和完善河道采砂管理协调机制，及时处理河道采砂管理中的重大问题。
据悉，《条例》在制度设计时，既充分考虑经济社会发展需要，又坚持可持续利用和环境保护。
一是严格控制河道采砂总量。为保障砂石资源可持续利用，2008年以来江西省根据河道采砂规划，通过减少作业采区、减少作业时间，减少作业船数，严格采砂船准入、严格现场监管、严格控制年度采砂总量的“三减三严”管理措施，有效控制鄱阳湖砂石开采总量。为固化治理成果、保护有限的自然资源，《条例》明确提出总量控制的要求。在总则中明确规定江西省河道采砂实行总量控制制度，要求严格控制、逐步减少采砂船舶（机具）数量和年度河道砂石开采总量。
以南昌为例，赣江南昌段采砂船从本世纪初的二三十艘到最多时595艘，而实际上只需40余艘便能满足本地市场的需求。大量采砂船的涌入，让江河不堪重负。据初步统计，2012年南昌市河道采砂综合整治之前，众多非法采砂船只疯狂掠夺式偷采，每年河砂偷采量达3000万至4000万立方米，直接影响江河堤防和跨河建筑物、水系航道、渔业生态等安全。赣江南昌段每年发生五六十起涉砂刑事案件，严重影响社会稳定。
为有效控制采砂船舶数量，从源头上遏制非法采砂行为，2008年省水利厅、省交通厅联合制定出台《赣江中下游及鄱阳湖采砂船舶三年过渡期管理暂行办法》规定，自2011年起，鄱阳湖及赣江中下游周边市、县开始对船舶证书不齐全或者临时船舶证书到期的采砂船依法强制淘汰。但是，因强制淘汰对采砂船业主利益影响较大，采砂船业主抵触情绪很大，且大部分采砂船股东关系错综复杂，很多是同村各村民共同集资打造，故当时村民集体上访事件频发，对社会稳定造成很大影响，过剩采砂船强制淘汰工作进展缓慢。为此，2012年，经省政府同意，江西省水利厅联合省财政厅制订《江西省处置过剩采砂船舶奖励补助暂行办法》，支持和鼓励县级人民政府以切割淘汰方式处置过剩采砂船舶，解决了过剩采砂船舶的出路问题，有力地推动了采砂船从业人员的转产转业，避免了政府与采砂从业人员矛盾的激化。
截至目前，全省共完成采砂船切割848条，各地财政投入切割资金共约6.3亿元，省本级补助各地财政资金2亿元。该制度实施以来，有效控制和减少了江西水域的采砂船数，提高了监管效能，遏制了非法采砂频发势头，推动全省采砂行为由乱到治，并逐步走向规范。鄱阳湖水域采砂船数量从此前130余艘减至目前的50余艘，赣江南昌段从原先400余艘减至目前的30余艘。
有法律专家认为，如果仅仅从处罚非法采砂这一行为来实现河道采砂的治理，保障河道生态安全，必然是治标不治本，尤其是在监管力量有限的情形下，更无法有效实现法律指引、评价的功能。过去《办法》中有“数量控制”的规定，但并非“总量控制”，且基本局限于某一特定采区的采砂船舶（机具）的数量控制，实际操作效果不佳。而对采砂船舶（机具）“总量控制”，才是从源头防治的治本之策。
二是科学编制河道采砂规划。河道采砂规划是保证河势稳定和防洪、通航、涉河工程安全及生态与环境保护、加强和改善河道砂石资源宏观管理的重要手段，也是依法审批和监督管理河道资源的重要依据。为切实加强规划的引领、规范作用，促进对河道砂石资源的科学管理，《条例》设专章对“采砂规划”进行了规范，对采砂规划的编制主体、编制审批程序、编制要求及具体内容作了规定。河道采砂规划应当包括砂石砂质、分布、储量和可利用砂石总量，可采区、保留区、禁采区，可采期、禁采期，年度河道砂石开采总量、开采范围，采砂船舶(机具)数量及采砂设备功率，采砂影响分析评价等相关内容，并且应当符合河道生态环境安全、防洪安全、通航安全、工程安全要求，与河道防洪、河道整治、航道整治、渔业发展以及湿地保护等专业规划相衔接。
罗小云指出，《条例》强化监管措施，突出依法治理，进一步规范了河道采砂行为，强化河道采砂全过程无缝监管。
一是依法实施河道采砂许可。取得河道采砂许可是开采河道砂石资源的前提。《水法》第三十九条规定：国家实行采砂许可制度。为落实这一制度，《条例》规定，江西省河道采砂实行许可制度，未取得县级以上人民政府水行政主管部门颁发的河道采砂许可证，不得从事河道采砂活动。并结合简政放权工作成果，明确了采砂许可分级管理权限，对许可申请人应具备的条件、申请程序、许可程序等做出规定，并授权省人民政府财政主管部门会同省人民政府价格、水行政主管部门制定河道砂石资源费、河道砂石开采权出让费的具体收取、使用、管理办法。
二是明确政府统管方式。《条例》充分考虑了近年来在河道采砂拍卖活动中恶性竞争、致使出让成交价格虚高，严重违背公平、合理的初衷，也给采砂监管带来巨大压力的现实情况，打破传统的招标拍卖方式获取河道砂石开采权模式，规定：县级以上人民政府可以决定对本行政区域内的河道砂石资源实行统一经营管理。这既是对采砂由政府统管的“九江模式”“南昌模式”的固化，更是实现生态保护和经济开发双赢的有效手段，将有效避免采砂业主间的恶性竞争，减少可采区无序、超量开采现象。
三是完善河道采砂监管措施。为加强河道采砂监管，规范河道采砂行为，《条例》立足于切实解决河道采砂监督管理实践中存在的突出问题，在原政府规章的基础上，进一步完善了监管措施。在加强现场监管方面，《条例》要求市、县人民政府应当根据河道采砂监督管理任务的需要，组织水利、交通运输(航道、海事、港航)、公安、农业(渔业)等主管部门和乡镇人民政府组成现场监督管理队伍，对采砂现场的生产、交易、运输和水上交通、社会治安进行现场监督管理。在强化监管措施方面，《条例》规定，县级以上人民政府水行政主管部门应当对采区开采深度进行测量，监控采区最低控制开采高程，可以为采砂船舶(机具)免费安装电子信息化监控设备。同时，建立采砂船舶（机具）集中停放机制和河道砂石采运单管理制度。
（中国日报江西记者站 王健）
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