对处罚决定，没有人提起复议，上级政府也要审查？是的。河南、河北、辽宁都出台了类似规定—-对重大处罚案件进行备案审查。
这一制度效果如何？执法机关是否抵触？河南省郑州市对实施一年来的情况进行了总结。
郑州市的总结报告显示：自2015年7月1日至今年6月30日，一年间，郑州市政府法制办通过备案审查，查出各执法部在重大处罚案件中存在的问题900余项，共要求40起重大行政处罚自行纠正，纠错率为14.4%。
重大行政处罚要备案
为加强对重大行政处罚行为的监督，促进依法行政，河南省政府出台规章——《河南省重大行政处罚备案审查办法》（以下简称《办法》），自2015年7月1日起施行。
《办法》规定，行政处罚决定机关自作出重大行政处罚决定之日起15日内，要向备案审查部门备案。
行政处罚决定机关按照下列规定备案：(一)省辖市人民政府、县级人民政府、乡镇人民政府作出的重大行政处罚，向上一级人民政府备案；(二)县级以上人民政府所属行政执法部门作出的重大行政处罚，向同级人民政府备案；(三)法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织作出的重大行政处罚，向同级人民政府备案。
据了解，《办法》所称重大行政处罚是指：对公民处以1万元以上的罚款，对法人或者其他组织处以10万元以上的罚款；没收违法所得数额或者没收非法财物价值相当于第一项规定的数额；责令停产停业；吊销企业许可证或者企业营业执照等四种处罚。
《报告》统计，在重大行政处罚备案方面，《办法》自施行至2016年6月30日，郑州市政府法制办共收到重大行政处罚备案306起，重大行政处罚的作出机关较为集中，主要在市建委、市消防支队、市国土局、市规划局、市工商局、市卫计委等六个部门，占总起数的91.8%。
多家单位备案不积极
郑州市政府法制办通过对一年以来郑州市重大行政处罚备案审查工作进行分析发现，在重大行政处罚备案方面，主要问题是市建委、市公安消防支队等单位存在重大行政处罚备案超期，市房管局、市地税局稽查局等单位存在重大行政处罚不备案，个别单位存在重大行政处罚少备案、漏备案等。
郑州市政府法制办分析，之所出现以前述问题是因为个别行政机关认为重大行政处罚备案审查是没事找事，不履行备案义务，拖延履行备案义务，对市政府法制办的重大行政处罚处理通知敷衍了事，对重大行政处罚存在的问题纠正不到位。
违法行政五花八门
《报告》披露，重大行政处罚审查发现的主要问题包括：违法事实不清、证据不足、适用法律依据错误、程序违法、执法主体资格不合法、行使自由裁量权不当、处罚额度超过法定权限等问题。
比如，郑州市烟草局对朱某无烟草专卖准运证运输烟草专卖品行政处罚案，市烟草局经调查后认定当事人朱某涉案违法卷烟为散花（蓝软）共计1个品种3175条，而作出的行政处罚决定却为没收朱某违法运输的卷烟红塔山（软经典）1750条，明显事实不清、证据不足。
《报告》还披露，郑州市建委（受委托执法单位：郑州市郑东新区综合执法局）对某公司未取得施工许可擅自开工行政处罚案，市建委对建设单位作出罚款169.96万元的处罚，对建设单位直接负责的主管人员作出罚款17万元的处罚，其对建设单位直接负责的主管人员的罚款数额超过了《建设工程质量管理条例》第七十三条规定的“处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款”的法定额度，导致该行政处罚违法。
报告指出，行政执法过程中“重实体、轻程序”的传统执法观念根深蒂固。行政机关执法人员的法治观念仍有待提升导致在实际行政执法过程中，随意执法、违规处罚等问题不断出现。
备案效果尚待观察
中国社科院法学所研究员吕艳滨认为，在当事人尚未采取复议诉讼等救济手段前，通过备案审查纠正不合法、不适当的行政处罚决定，有助于减少行政争议；不过，对法制办能力要求也就更高，需要法制办能够在大量案件中及时发现问题，否则就会流于形式。
吕艳滨指出，该做法给行政复议带来了新问题：经过备案的处罚被复议后，法制办内部必需进行必要的回避，否则案件审查就会流于形式或者让当事人对复议失去信任感。
中国政法大学法治政府研究院副教授林鸿潮，也注意这个制度可能对行政复议制度造成冲击，因为备案机关是处罚机关的上级，如果当事人对这个处罚决定来复议，复议机关和备案机关是重合的。复议机关就可能说，这个决定书我们之前就审查过了，没有问题，复议就直接维持了。
“这样的话，这个机制的作用就适得其反了。所以尽管审查和行政复议都是政府法制部门在负责，但这两个工作的具体负责机构要相对分开，各管各的，至少是人员不能交叉，否则就不能保证将来行政复议的公正。”林鸿潮说。
