●中央经济工作会议明确提出阶段性提高财政赤字率，今年财政赤字有可能突破2万亿元，这为地方政府扩展地方债券规模创造了良好时机。
●在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。
●要科学地划分各级政府的投资范围和投资领域，各投各的，各负其责。涉及共同投资的，也要明确各自的投资权利、责任，并构建与之相适应的规范的融资机制。
规范地方政府融资，防范财政风险，实现财政和经济可持续发展是我国地方政府债务新规的宗旨。有基于此，地方政府融资的出路首先在于矫正地方政府融资的“主体错位”，逐步剥离融资平台公司为地方政府融资的功能，回归到地方政府直接作为融资主体进行融资；其次，要遵循预算法精神，地方政府融资要采取以政府直接发债的方式进行融资；再者，为了尽可能舒缓政府直接负债融资压力和提高公共服务的效率，要充分发挥社会资本的作用，大力推广PPP。这也是地方政府融资新规的基本框架。未来需要改进的主要是针对地方政府债务新规运行中反映出来的问题，逐步就“基本框架”进行适应性调整，以满足地方政府的现实融资需求。为此，需进一步创新思路，加大改革力度，尽快建立起规范透明的地方政府融资机制。
在新规框架下不断调整和创新
地方政府融资机制要努力构建与经济新常态相匹配的地方政府融资体系，创新融资机制，舒缓地方政府巨大的资金压力。
——适度扩展地方政府债券规模，加快地方政府债务融资方式转型
面对地方政府巨大的融资需求和债务压力，2015年的发债规模远远不能满足现实需求，因此中央政府应该积极拓展地方政府债券新增发行规模，以满足地方政府正常合理的融资需求。惟其如此，才能为逐步剥离融资平台公司的政府融资功能奠定基础，降低地方政府融资成本，实现“债务新规”的政策目标。
中央经济工作会议明确提出阶段性提高财政赤字率，今年财政赤字有可能突破2万亿元，这为地方政府扩展地方债券规模创造了良好时机。
从长远来看，如何使中央政府确定的地方政府融资规模与地方政府的正常合理融资需求相吻合是一个需要破解的难题，需要不断创新信息交流渠道，克服信息偏在的问题。
——进一步推进政府和社会资本合作（PPP）的制度供给
近两年，决策层和各级管理部门对PPP高度重视，在立法、示范项目推进、融资匹配等方面做了一系列的积极推进。为促进PPP模式顺利落地，真正发力，需从以下几方面着手推进：一是尽快由国家层面立法，出台《政府与社会资本合作法》（基本法），提纲挈领地进行制度规范，强调权威性和打破部门利益障碍；二是国家层面派出专门机构或组织梳理和调整各部门各地方有关PPP的法规和管理办法，协调PPP项目进展过程中“法规打架”、法规适用等问题，并进一步完善提高法规的操作性、解决实施等问题。三是在财政部《操作指南》和发改委《特许经营管理办法》的基础上，进一步整合资源，围绕PPP项目推进过程中出现的困难，建立多部门协作的政策支持体系，对项目全生命周期的建设运营管理给予恰当的制度、融资、监管等方面的系统政策支撑。最后，全社会要共同努力倡导契约精神、依法治国以及诚信的营商环境，创建PPP机制所必要的市场环境。
——通过资产证券化方式提高政府部分资产流动性
中国经济进入新常态，在经济发展持续下行压力加大的背景下，“存量资产证券化”的发展路径是一个可行的选择，将政府的一部分存量资产变现会极大促进各级政府的改革进程，缓解地方政府巨大的支出压力和债务压力。从国家层面看，要充分警惕规避美国等发达国家由于资产证券化带来的金融风险。一是从制度规范入手，严格入池资产质量，简化产品结构设计。我国资产证券化市场才刚刚开始，有待完善，信息不对称、知识储备不足现象突出。二是强化信息披露。完善信息披露是扩大投资者群体和促进二级市场流动性提高的重要一环。具体来说，应充分披露每个基础资产抵押担保情况，评级机构需要充分披露评级方法、假设、流程以及利益冲突相关信息，充分披露进行压力测试的现金流和抵押信息，投资者需要充分了解该证券风险特征和机构特征。
——积极构建政府资本性支出的基金化模式
在进一步加强对基金的规范化管理前提下，通过产业投资基金、股权引导基金等方式构建政府资本性支出的基金化模式，发挥政策性基金的带动作用。
为了吸引更多的社会资本投资地方基础设施建设项目，缓解地方政府财政支出压力，可以通过由政府与社会资本共同设立引导基金的方式，用于投资包括交通、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业在内的地方项目，充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。该类基金中，各类合伙人持有的基金份额可由政府与社会资本协商确定。
科学化精细化管理地方债券融资
——适度下放债券融资权，解决好怎么借的问题
新预算法已经授予地方政府债务融资权，地方政府借债已经名正言顺，但借债主体目前还暂时限定在省级政府。就现实而言，在我国目前加速推进城镇化的过程中，地方政府（尤其是市、县级政府）是落实中央决策、执行具体任务的主角，面对数以万亿计的城镇基础设施投资需求，仅靠现有的财力，显然孤木难支。因此，应创造条件逐步允许符合条件的市、县级政府举债融资。有基于此，应当根据地方发展实际情况，首先在法律层面，有条件地赋予地市级和县级政府举债融资的资格，进而在制度规范上明确举债规模和程序，制定地方政府发债的管理制度，做好地方政府债券发行额度管理、发债市场建设、发债技术规范和配套措施。
——合理划分地方政府债券融资的管理事权，解决好怎么管的问题
目前实行发行限额和纳入预算的双重管理模式。待条件成熟时逐步过渡到余额管理。对已经认定的地方政府存量债务，要通过发行债券逐步置换，力争在五年内全部置换完毕。根据2015年的实践，为了更好地做好地方政府债券融资管理工作，首先在新增债券融资规模和结构的决定方面下功夫，进一步完善对地方政府债券融资需求的“尽调”机制，科学合理地设定新增债券规模和结构，尽可能使之与地方政府的正当融资需求相吻合；其次，在存量债务置换方面，考虑到地方政府的余额规模已经确定，可以考虑明文确定将置换债的规模、结构和置换方式等方面的权限下放增强各级政府的自主斟酌空间，中央政府进行宏观监督。再者，要通过专门规定，明确地方政府及其领导对举借债务的责任和风险防控责任，有效落实责任追究制。
——落实责任，做好预案，解决好怎么还的问题
首先，要处理好中央与地方、地方政府与企业的关系。谁借谁还，风险自担。中央不负责救助，以硬化预算约束，防范道德风险。进一步规范地方政府融资平台转型和功能定位。界定好地方政府债务与企业债务的边界，避免企业债务风险向政府转移，建立地方财政风险防范机制。其次，要督促地方政府构建规范透明的偿债机制和违约责任，构筑必要的偿债基金制度，并且有效管理。再者，上级政府有责任做好债务危机处置的应急预案，并且根据形势的变化进行持续的动态更新，防止局部危机变成区域性和系统性危机。
守住债务风险底线完善债务风险防范
首先，按照先增量、逐步存量的原则，加快建立地方政府财务综合报告制度。这是评估地方政府债务风险的基础，促进地方政府改善治理，提高政务的规范性和财政的透明度，规范债务管理。改革政府会计制度，编制并披露地方政府资产负债表。
其次，建立地方政府债务风险预警机制。引入地方债务的市场评级制度，由专业评级公司对各地方债进行等级评估，引入市场力量，形成外部约束。建立地方政府债券评级和信息披露制度，构建地方债务监控指标体系。逐步构建地方政府债务融资合理空间的评估体系。
构建系统化的政府性债务风险监管框架和责任机制。建立地方债务风险早期预警系统，事前规范以及早期预警系统可以帮助减缓财政风险。在这方面需要研究设置风险监控指标体系，此外，还应加快建立偿债基金制度。要求地方政府建立专门的偿债基金，由债务资金支持的项目收益、当地财政收支盈余、预备费的结余部分等，均按规定进入偿债基金。偿债资金要实施封闭管理，严禁不当提取和使用。
最后，建立地方政府债务风险应急处置机制，妥善处理存量债务，防范债务风险。运用大数据信息，研究并分阶段建立债务风险预警体系和应急处置系统。出现债务风险时，政府能够迅速反应及时规避，至少使风险降到最低。
加快配套制度建设
适应融资新规则
——清晰划分投资权，约束地方政府投融资冲动
投资权限划分一直是政府间关系调整的重点和难点，也是管控地方政府债务风险、明晰风险责任的关键。党的十八届三中全会明确提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用，政府更好地发挥作用，这势必要求进一步厘清政府与市场的关系，尊重市场机制，约束政府的行为，实现服务型政府的职能转变。从投资权划分的视角看，首先要转变政府职能，厘清政府与市场关系，明确政府投资的边界和投资的有效性，尽可能让市场发挥资源配置的决定性作用。其次，要科学地划分各级政府的投资范围和投资领域，各投各的，各负其责。涉及共同投资的，也要明确各自的投资权利、责任，并构建与之相适应的规范的融资机制；再者，要加强地方政府投资决策的科学机制、约束机制和问责机制的建立和完善。
——完善政绩考核制度，给予地方官员明确的施政导向
转变政府职能，建立良性的政绩考核机制是从源头上抑制地方政府投资冲动的前提条件，也自然就成为把控债务融资，防范风险的基础。从目前情况看，我国的政绩考核新标准并没有发挥实质性作用，存在缺乏中央制定的统一标准、具体考核缺乏中央指导等问题。新时期，国家层面应当首先考虑加快出台一套科学、客观、标准化的法规性政绩考核标准，建立一个全面的指标体系，对各个领域所占的权重进行科学衡量。引导地方政府从经营性和竞争性领域脱身，向服务型政府转变，从源头控制政府债务规模膨胀。
——加快政府间财政体制改革，适当增强地方财政能力
经济新常态下，地方政府的收支压力日益加重，亟待把握今年全面推开“营改增”改革的时机，调整税制结构，考虑完善以直接税为主（不动产税等）的地方主体税种设置，使地方政府在治理辖区、推动地方发展方面有足够的可持续的收入来源，也可缓解地方债务压力。“营改增”后，地方主体税种缺失，借鉴国际经验，按照“多专享税，少共享税”的思路，政府收入的划分应坚持以下原则：一是以效率、公平、征管便利和收入充足为原则；二是要尽量减少共享税，切实增加各层级的专享收入规模；三是要扩大直接税和地方税。赋予地方一定税权，主要是一些地方税的选择权、税率调整权和特定约束条件下的因地制宜设税立法权等权限。
（课题执笔人：赵全厚、张立承、封北麟、刘薇等）
(责任编辑：罗伯特)
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