“一把手”独断城市规划大计 规划部门专业渐失守

漫画：城市规划谁操纵。

“规划是向权力讲述真理，以前都是这样讲。”贵州省住建厅总规划师王春苦笑说，“如今最流行的却是‘规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，不及领导一句话’。”

《经济参考报》记者近日走访多地发现，目前规划编制中“一把手”意图取代科学论证的现象司空见惯，导致地方加快发展的热情与城市实际发展能力及规划理性之间存在巨大冲突和矛盾。梳理近两年部分落马官员案例，记者发现，地方“一把手”热衷插手城市规划或为寻租，或为政绩，或是滥用权力。

憋屈，强权之下专业失守

规划工作夹在“霸气的权力”和“豪气的资本”之间十分憋屈，很多基层规划工作者在采访中吐露。

“一把手”强势干预时常让规划部门“敢怒不敢言”。2012年，四川省雅安市时任市委书记徐孟加强推“熊猫绿岛”项目。起初，专家认为项目布局、交通等超过了小城市能够承受的技术范围，评审通不过。

“我们每次提意见就被书记批评一顿。”雅安市住建局总规划师郭猛说，“规划委员会有，法规也健全，但书记一说，其他人都同意，规划局不能不同意啊。”

“一任领导一任规划。”安徽省霍山县国土局副局长余晓春坦言，基层规划部门最大的苦恼就是“规划赶不上变化”。为招商引资、推进项目而随意修改规划的现象仍不同程度地存在，有的甚至出现“客大欺店”、投资主体“绑架”政府等怪象。

开发商的“有钱就任性”也让规划工作者感到无奈。近日，海南省三亚市地标性建筑“大树公馆”被曝出“因违规建设尚未通过竣工验收”。这个由9栋仿照“苹果树”建造的高层建筑群矗立在中心市区十分惹眼。该项目号称是投资100亿元的“三亚唯一七星级酒店公寓”。当地规划干部告诉《经济参考报》记者，“大树”造型虽然与周围建筑建设风貌差异大，“业界也是点赞的少，差评的多。但开发商老板要建，你也没办法管”。

不少基层规划者“诉苦”说，在一把手“强权霸气”和开发商“资本豪气”压力下，规划的严肃性和权威性面临严峻挑战，规划部门作为技术审查专业部门逐渐“失守”，由“向权力讲述真理”变为片面迎合领导的“讲政治”。

中山大学地理科学与规划学院教授、高级规划师袁奇峰认为，当前，一些城市规划出现乱象的一个重要原因就是某些地方领导把自己当成了城市“总规划师”，而真懂规划的专业人员反倒成了画图员，“成了被领导和老板使唤的裁缝”。

跋扈，“规划之神”自视超群

不重视规划专业人士意见，自视能力超群、目空一切，借助权力频频亲自上阵指挥规划，原广东省委常委、广州市委书记万庆良在这一方面表现得十分突出。

国际知名规划专家、被誉为新加坡“规划之父”的刘太格曾表示，他在广州中新知识城规划中遭遇了种种“挫折”，希望大家不要再叫他“规划之父”了，因为他在广州遇到了“规划之神”(指万庆良)。

据了解，万庆良在广东官场素以喜欢大拆大建而“闻名”。在其担任广州市委书记期间，广州一系列新城的规划在调整后相继公布，包括金融城、医药城、教育城、生态城等16个新城。这一系列规划遭到了诸多人士批评。一位广东省政协委员认为，广州新城规划很多是以权力和资本主导，以土地空间效益为目标、以各种商业产业城为旗号的城市规划模式，值得警惕。有学者评价广州是“城”最多的城市，然而多个“城”开发下来，让人只看到房地产项目，却不见原定的产业功能。

袁奇峰说，万庆良不懂常识，山顶挖湖，山地修建百米大道等规划“疯狂又狂妄”。

中国建筑标准设计研究院总规划师韩秀琦说，城市人口需要根据当地经济发展状况来预测到哪年会有多少人，城市发展到哪年需要有多大面积，这都是规划科学性的体现。“但现在给我的感觉，一把手有多大胆，城市就能发展多大，这是以前很难想象的事情。我做了几十年规划，现在这个情况，心里也没底”。

渔利，规划成寻租切入口

规划背后隐藏着巨大的寻租空间，通过调整规划为企业铺路，自己从中渔利，在“一把手规划乱象”中较为普遍。

水中坝片区位于雅安市中心城区，是一个被青衣江和周公河环抱的小岛。2010年初，雅安规划把水中坝片区打造成城市景观核心区，决定采取由政府出资先修建岛上居民拆迁安置房小区，再引入开发商进行开发的模式。

据四川省纪委查办徐孟加案件的工作人员介绍，当一家名为香港洪涛公司的皮包公司通过徐孟加哥哥徐步加找到徐孟加，提出将水中坝片区打造成熊猫绿岛，并承诺赠送8%的股份给徐孟加兄弟二人之后，水中坝片区的规划和建设便由此发生了变化。

徐孟加以要与洪涛公司对熊猫绿岛设计的低碳、绿色建筑理念一致为由，授意副市长蒲忠在市规委会上传达其指示对安置房设计方案进行调整，并安排蒲忠和住建局相关负责人通过提高招商门槛，为洪涛公司量身设定条件，让并无报名资格的洪涛公司提交的熊猫绿岛整体方案得以中选。

不久，为了让洪涛公司获得更大的利益，徐孟加又两次主持召开市委财经领导小组会议，否决了此前市政府决定先建安置房、后整体开发的方案和模式，决定将安置房纳入熊猫绿岛统一规划设计，并责成相关领导和部门与洪涛公司就熊猫绿岛整体开发进行“不流产”的谈判。徐孟加明确指示要确保洪涛公司实现综合投资回报率15%，政府回购率100%，并给予洪涛公司回购期资金占用补贴等事宜。四川省纪委一位侦办徐孟加案件的负责人说：“这简直就是签的不平等条约！”

《经济参考报》记者近期在雅安采访看到，水中坝片区仍然是一片凋敝，建设多年的安置房仍未完工，不少房子早已被拆掉的当地居民蜗居在简易搭建的临时工棚里，靠种点菜和领取过渡补贴为生。而徐孟加因收受开发商80万元的干股，滥用职权，造成国家经济损失5166万余元。

徇私，一任领导一个规划

为了凸显自己在位时的政绩，刻意否定前任规划，按照自己的想法“另起炉灶”，是各地反映十分强烈的现象。

安徽省淮南市原市委书记方西屏从安徽省商务厅调任淮南担任市委书记后，不满足于前任市委主要领导规划重点发展的山南新区，提出打造淮南东部新区，并采取种种措施“打压”山南新区的发展。

据当地的一名处级干部介绍，一方面，政府通过大幅度提高地价，让之前已经商谈好的招商引资企业无法落地，另一方面，前任市委领导任期内招商引资的重点项目淮南第一家五星级酒店还没建成就被爆破掉了。

这位干部告诉《经济参考报》记者：“多方信息显示，这家名叫观湖国际的五星级酒店建筑像一把刀对着方西屏办公室的窗口，方西屏找人看了风水后，担心会影响自己的仕途，所以着手更改规划找理由把酒店炸掉了。”

酒店被炸掉后，淮南官方曾在网上公开回复网友提问称，观湖国际项目紧邻中央公园，为了扩大广大市民的休闲娱乐空间，维护公共长远利益，应投资方的申请，经市政府常务会议研究，同意终止观湖国际项目。

这位干部告诉记者，这家名为观湖国际的五星级酒店此前符合各项规划，手续齐备，建了10多层过后自己提出申请要求终止项目，实在令人难以相信。

酒店投资商管理层人士表示，公司从未提出过终止申请，淮南官方以山南新区规划调整的名义，要求拆除观湖国际项目。面对政府要求，只有配合。项目拆除后，淮南官方除以置换名义，为其配置了另一块同等面积的土地外，并无其他经济补偿。一建一拆下来，公司遭受数千万元的损失，善后问题至今未能全部解决。

限权，划定权力红线

“规划是一种科学，有严谨的流程，不应是一种权力。”天津开发区建设和交通局局长翟国强说。

“行政力量给规划的干扰太大了，每一任政府一换届就开始修编规划，讲自己的政绩。政府一支笔，比法律大。”韩秀琦说。

翟国强说，一把手的作用应该是协调，而不是过多地介入到具体的事项中，一方面要通过程序的规范化，最大程度地发挥出技术部门的力量，同时，一把手修改任何规划都要重新经过专业部门、专家和社会流程审议，保证规划的科学性。

采访中，多方呼吁探索建立独立的专家审查机制，以政府购买服务等方式，委托第三方进行专家论证，落实专家责任。同时，探索建立城市总规划师制度，各地应组建专家服务团队，奠定专业人员在政府规划决策中的作用。

另外，公众参与机制作为制约一把手规划权力的重要部分，也应同步推进。目前城市规划的公众参与仅仅停留在规划公示层面，往往流于形式，应真正搭建规划与公众之间的信息通道，把政府的规划意图通过规划公示告知群众，并将公众的意见向政府反馈，促进城市规划从工程技术向公共政策转型，从精英型规划向社会型规划转型，解决当前政府规划与社会公众脱节问题。

安徽省城乡规划设计研究院院长胡厚国认为，国家有关部门联合制定出台《城乡规划违法违纪行为处分办法》已有两年多，但目前尚无一起因规划违法而被问责的案件，同时规划督察员制度在人员选派、督察方式、意见落实等方面也有待完善。

“不应是领导管住规划，而应该是规划管住领导。”王春说，城镇建设就要一小笼一小笼地蒸，不能无边界的扩张，更不能是书记说干就干，要划定底线和红线。

本版稿件除署名外均由记者郑玮娜、张云龙、闫起磊、程士华、孙洪磊、毛海峰、任峰、王珏玢、陶冶采写