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农民“三块地”改革意义重大

经济日报乔金亮 2014-12-05 09:22:25

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农村土地制度改革包括国家征地制度改革、农村集体建设用地改革、农地制度改革,改革的顶层设计呼之欲出。新一轮土地改革的到来,必将提高土地利用效率,大幅增加农民财产性收入,调整政府征地行为,逐步释放出巨大的改革红利

近日召开的中央全面深化改革领导小组第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这是继中央全面深化改革领导小组第五次会议之后,再次聚焦农村土地问题。也意味着关于农村土地制度改革的顶层设计呼之欲出。

土地是农民最重要的生产生活资料,土地制度是国家的基础性制度。党的十八届三中全会已从宏观角度明确了农村土地制度改革的方向和任务。此次审议的三项改革,明确了要坚持土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,在试点基础上有序推进。这不仅是国家土地管理制度和城乡间土地资源配置的改革,也将对农民土地财产权利和农村金融空间产生积极影响。

复杂的农村土地制度改革主要包括三部分:第一部分是国家征地制度改革,对象是用于工业化、城镇化建设的农村集体土地;第二部分是农村集体建设用地改革,对象既包括农民的宅基地,也包括集体经营性建设用地;第三部分是农地制度改革,对象是从事农业生产的耕地。对于后两部分所涉及的三类土地财产权利,业内一般称为农民的“三块地”。此前,中央已经出台文件明确了耕地制度改革的方向是三权分置。眼下,人们的关注点主要在土地征收、经营性建设用地和宅基地制度。

先看土地征收。我国现行征地制度存在征地权行使范围过宽、补偿标准低、安置途径单一等缺陷。党的十八届三中全会就此提出,缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。世界各国都有一定数量的土地是通过征收来转变用途的。征地制度未来还会存在,但征地的范围会逐步缩小。针对土地用途和性质改变时产生的土地增值收益,要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。

再看集体经营性建设用地。集体经营性建设用地指农村从事二三产业的集体土地,主要是乡镇企业的土地。建立城乡统一的建设用地市场,并非不同种类的土地在一个市场里交易,而是指在内在机制、定价原则等方面的统一。党的十八届三中全会提出,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。这突破了过去集体建设用地进入市场必须征为国有的制度。今后改革的总体方向,应是在加强用途管制和规划约束的前提下,消除集体土地与国有土地在权能上存在的制度性差异。

最后看宅基地。宅基地是农民以集体组织成员的名义获得的,且只有本集体的成员才能在本集体申请宅基地。虽然农民房屋的建设费用是自己承担的,但农民的宅基地是无偿获得的,农民对宅基地拥有的权能是不完整的,有占有、使用的权利,而没有收益、处分权利。宅基地对于农民具有重大意义,不能轻易将其转化成其他性质的土地。宅基地使用权人拥有其他合理居住地后,且经农民自主选择同意后,宅基地才可能转化成耕地或经营性建设用地,决不能因宅基地的流转使农民失去了居住地。

土地作为重要的生产要素,其市场化改革长期相对滞后。眼下,部分地区在中央许可下进行先行先试,并取得了一定成效。重庆等地开展了农村集体建设用地流转试点,广东出台了农村集体建设用地流转的政府规章,安徽一些地方开展了宅基地有偿退出的试点。由于涉及亿万农民利益,且可能与现有法律有冲突,中央多次强调要慎重稳妥推进改革试点。

据测算,这次改革所涉及的土地资源非常丰富。截至2013年底,全国的集体经营性建设用地的面积约为4200万亩,约占全国建设用地总量的13.3%;宅基地的总面积约为1.7亿亩,约占集体建设用地的54%。可以预期,新一轮土地改革的到来,必将提高土地利用效率,大幅增加农民财产性收入,调整政府征地行为,逐步释放出巨大的改革红利。

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