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制度现代化是全面推进依法治国的核心要求

新华网 2014-10-25 14:10:47

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   新华网北京10月25日电 2014年第20期《红旗文稿》发表最高人民法院副院长江必新的署名文章:制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。全文如下:

   党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出全面部署,要求坚定不移走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系。依法治国的要义是实现国家治理活动的规范化、程序化、法治化,也就是实体和程序的全面制度化。而古今中外的经验告诉我们,只有将优良的制度文而化之,才能最终实现治理目标。因此,制度现代化是全面推进依法治国的核心要求。

   一、制度现代化的可能性与必要性

   1.当今世界的竞争归根到底是制度的竞争。制度建设是人类进步的根本标志。国际竞争表面上是技术和力量的竞争,实质则是制度的竞争。通过制度现代化形成制度优势,是在竞争中取得有利地位的根本保证。制度优势是一个国家软实力的集中体现。软实力对内表现为一个国家、一个民族的生命力、创造力和凝聚力,对外表现为一个国家在意识形态、发展模式、民族文化、外交方针等方面被国际社会认可的程度。事实证明,一个国家被认为具有软实力,真正得到认可,从根本上是因为其制度具有优势。

   2.实现中国梦需要制度层面的文明振兴。德国哲学家黑格尔有个近乎“诅咒”的论说,名曰“中国无历史论”。其大意为,中国的历史从本质上看是没有历史的,它只是君主覆灭的一再重复而已,任何进步都不可能从中产生。对此,已有不少批评和驳斥。但若反躬自省,封建中国绵延近两千年,国家治理体系在根本上未有大的革新,国家制度模式实质上没有大的变化,所谓的进步又从何而来呢?正所谓不进则退,中国在过去的几百年中渐从世界舞台中心走到边缘。中国梦的提出,正是让中国重回世界舞台中心的努力,没有制度支撑,中国梦将难以实现。

   3.有优越性的制度也要与时俱进。中国特色社会主义制度集中体现了中国特色社会主义的特点和优势,这是我们保持制度自信的源泉。中国特色社会主义制度模式的优越性表现在鲜明的方向性、制度的独创性和体系的全面性。但是,中国特色社会主义制度也需要发展与完善,需要不断革除体制机制弊端以提高治理能力,需要不断使中国特色制度模式更加完善,优势更加明显。与时俱进是使制度优势得以持久的根本保证。

   4.不能将制度的现代化等同于西方化与资本主义化。现代化是否注定只有“西方化”一条道路?这个问题已经让人类社会纠结了半个多世纪。客观来看,不少西方国家、资本主义国家都是现代化程度较高的国家,但也有不少实行资本主义制度的国家还是发展中国家;一些资本主义国家确实取得了让人称赞的成就,但这种模式的可持续性仍待观察。中国的现代化是有方向、有立场、有原则的。正如习近平总书记指出的,我们的方向就是中国特色社会主义道路。如果偏离了完善和发展中国特色社会主义制度,偏离了坚持和改善党的领导,就南辕北辙了。中国是一个大国,决不能在根本性问题上出现颠覆性错误,有些不能改的,再过多长时间都不能改。

   二、实现制度现代化的基本路径

   1.以成熟化定型化为目标。在党的十八届三中全会上,中央审时度势,在十八大提出的战略目标基础上,适时提出推进国家治理体系和治理能力现代化,是在试图回答“怎样治理社会主义社会这样一个全新的社会形态”,是在试图通过不断改革和创新使中国特色社会主义制度更加成熟、更加定型,是在试图通过社会主义制度的不断完善,以充分彰显社会主义的制度优势,使中国特色社会主义道路越走越宽阔、越走越自信,也是在试图通过制度的升级,使中国特色社会主义更加符合人民的意志和愿望,更加符合国家治理的规律,更加契合时代发展的潮流,从而使中国特色社会主义立于不败之地并永葆青春,永续发展。

   2.以社会主义核心价值为灵魂。正如习近平总书记所指出的,人类社会发展的历史表明,对一个民族、一个国家来说,最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。核心价值观,承载着一个民族、一个国家的精神追求,体现着一个社会评判是非曲直的价值标准。不同民族、不同国家由于其自然条件和发展历程不同,产生和形成的核心价值观也各有特点。一个民族、一个国家的核心价值观必须同这个民族、这个国家的历史文化相契合,同这个民族、这个国家的人民正在进行的奋斗相结合,同这个民族、这个国家需要解决的时代问题相适应。因此,在中国推进制度现代化,一定要以社会主义核心价值为灵魂,通过制度现代化倡导富强、民主、文明、和谐,倡导自由、平等、公正、法治,倡导爱国、敬业、诚信、友善,积极培育和践行社会主义核心价值观。富强、民主、文明、和谐主要是国家层面的价值要求,自由、平等、公正、法治主要是社会层面的价值要求,爱国、敬业、诚信、友善主要是公民层面的价值要求。

   3.以中国特色社会主义基本制度为基础。中国特色社会主义制度包括根本制度、基本制度和各项具体制度三个层面。经过党的几代中央领导集体带领全党全国各族人民,不断丰富完善发展,初步形成了中国特色社会主义制度。制度现代化必须以中国特色社会主义基本制度为基础,以更大的政治勇气和智慧,不失时机深化重要领域改革,坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。要把制度建设摆在突出位置,坚持用制度管权管事管人,促进科学执政、依法执政。

   4.以解决现存制度问题和弊端为导向。必须看到,相比我国经济社会发展和人民群众日益增长的物质文化需求,相比当今世界日趋激烈的国际竞争,相比实现长治久安,我国的制度建设还有许多缺点和不足,有些方面甚至成为制约发展和稳定的重要因素。还必须看到,中国共产党既要建设完全不同于旧中国的制度体系,又要治理一个人口众多、基础薄弱的大国,推进国家治理体系建设、提高国家治理能力的任务必然是长期的、艰巨的、复杂的,需要进行长时间的艰辛探索和艰苦努力。因此,我们要对制度本身的缺陷和问题有一个清醒的认识。党中央提出要推进国家治理体系和治理能力现代化,目的就在于通过改革和制度构建克服这些缺陷和不足,为国家事业发展、人民幸福安康、社会和谐稳定提供一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。

   5.以法治思维为指导。2012年11月,党的十八大报告明确要求,提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。党的十八届三中全会的《决定》,再次强调要坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。法治思维,概而言之,是指以法治理念和法治精神为导向,运用法律原则、规则和方法思考和处理问题的路径与过程。现代国家治理必然要求规则治理、依法进行。建设法治国家、法治政府、法治社会,治理方式必定是法治化的,那种仅凭主观好恶权判、官吏便宜行事的人治方式不仅与近现代民主化浪潮背道而驰,而且也与日益复杂、变动频繁的社会格格不入。以法治思维推进制度现代化,就是在制度现代化过程中,高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用,加强对相关立法工作的协调,确保在法治轨道上推进制度设计、创新和执行。

   三、实现制度现代化的若干建议

   1.要全面准确理性评价现有制度的利弊得失。所谓全面准确理性评价现有制度的利弊得失,就是要对中国制度的过去、现在和未来在时空坐标中给予精准的定位,对现有制度的特质、优劣进行理性的技术解构,对现有制度的能力、效益以及在国际上的竞争力给予客观评价,对现有制度的路径依赖和路径创新进行系统总结。一方面,要看到现有制度的优势。中国特色社会主义制度是由我国的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。中国特色社会主义制度,既不因循守旧,也不简单照搬,更不是主观臆测,而是源于实践和历史的教训,是党和人民坚持马克思主义与中国实际相结合,自主创造、自主创新的结果,它拓展了人类文明发展进步的路径选择,是中国对世界的独创性贡献。它以举世公认的发展成就和世界影响力,证明了这个选择的正确性、合理性、优越性,为我们坚定自信奠定了豪壮的实践底气。另一方面,要看到现有制度的不足。我们之所以要推进制度的现代化,就是因为现有制度在很多方面不够现代化,因此我们一定不能讳疾忌医,而要直面存在的问题,切实把握制度建设规律,把现有制度的弊端和不足消除掉,把其优越性不断发扬光大。邓小平对此曾要求,每年领导层都要总结经验,对的就坚持,不对的赶快改,新问题出来抓紧解决。这个规训对今日之中国仍然不过时。

   2. 要尽可能地凝聚改革共识。改革是中国的出路,也是推动党和人民事业发展的强大动力。我国过去30多年的快速发展靠的是改革,我国未来发展也必须坚定不移依靠改革。如今,改革已入“深水区”,正如习近平总书记所指出的,好吃的肉都吃掉了,剩下的都是难啃的硬骨头。对于硬骨头怎么处理,最不容易形成共识,改革的阻力也最大。在这种情况下,要注意充分发挥制度在凝聚改革共识方面的作用,以制度力量最大限度地凝聚改革的思想共识、价值共识、制度共识和行为共识,为深化改革奠定良好的制度基础和保障。虽然制度是人的行为而非思想的约束条件,但制度所蕴含的核心价值在事实上具有引导和教化功能;虽然制度是刚性的和不可随意变通的,但制度形成过程中的博弈、协商能够尽可能吸收各方面意见、权衡不同群体利益从而消解分歧;虽然制度是静默的和中性的,但制度本身所具有的激励和惩戒功能会对人们关于公平正义、善恶是非、好坏对错等价值理念和行为方式等产生积极影响和导向作用;虽然制度可能是滞后的、有漏洞的,但制度的可预期性、可重复性、可操作性、可救济性、可持续性等优势可以凝聚转型时期的社会共识,使不同利益主体求同存异,依法追求和实现自身利益最大化。因此,通过制度现代化过程凝聚改革共识也是可能的。

   3. 要正确处理现代与传统的关系。制度现代化的过程要顺应历史发展潮流,吸取古代、近代治理精华,摒弃古代和近代国家治理糟粕,尤其是克服近代国家治理局限,实现向现代国家治理的超越。要使国家治理更具有现代性特色,至少要具备以下特征:一是真实民主。古代实行专制,无民主可言;近代追求形式民主,有民主之名而无民主之实;现代民主之精意在于“真实”。二是实质法治。古代君主权断,“礼乐征伐自天子出”,无法治可言;近代法治为形式法治,重其行而不重其果,法与公平正义渐行渐远;现代法治,要求法与公平正义高度契合,强调实质法治。三是人本文明。古代的国家治理以镇压为能,专制而血腥;近代的国家治理,标榜自由平等,实乃张扬有产者与权贵之特权;现代文明治理则要求真正以人为本,尊重主体的人性尊严,将所有人的自由而全面的发展作为治理目标,并以人性化的方式进行治理。四是治道科学。古代国家治理以强制服从为要;近代国家治理凭借民意和法律之名义行偏私之实;现代国家治理则以国民之根本利益和幸福美好生活为鹄的,以调动全体国民参与治理之积极性为基本力量源泉,以取得最大可能之合意、协调为基础,充分运用现代科技发展等一切可以利用的治理资源,以取得高效益、低成本且利益共享、皆大欢喜的治理效果。

   4. 要高度重视“制度群”的建构。从制度学的角度看,核心制度要有“制度群”的支撑才能落地生根,否则就容易形成“半拉子”工程,改革成果也难以巩固。因此,制度建设必须整体谋划、系统思考、统筹推进,做到“立治有体,施治有序”。过去所提出的制度建设目标,大多是经济领域的。制度现代化则包括整个国家的制度体系的现代化,改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面的制度概莫能外。制度体系是一个位阶型体系,组成体系的诸要素在结合方式等方面存在种种差异,这些要素性差异充斥着系统组织,在地位与作用、结构与功能上呈现等级秩序性,进而形成了系统等级的整体差异。这一体系由根本制度、基本制度、具体制度和实施机制构成。因此,在制度建设过程中,要有系统思维,零敲碎打不行,东修西补也不行,必须进行全面系统地改革和改进,必须着眼于整体效应和效果,必须贯穿于多个领域和环节,必须形成整体的“制度群”。

   5. 要注意“反向制度预设”。通过制度来治理国家,需要考量大量的正式制度和非正式制度。对于创制新制度,要有一个理性的认识。要考虑新制度可能带来的弊端,并针对可能带来的弊端和新问题建立相关制度,这样既可以防止改革“翻烧饼”,又可以抑制改革可能出现的负能量和负效应,使改革的效能最大化。因此,要注意“反向制度预设”,注重整体效应,实现制度体系合规范性、合正义性与合目的性的统一,合法性、民主性与科学性的统一,制度文明性和执行力、可实施性的统一,程序性、可操作性、可核查性和可追究性的统一,针对性、相对性、整体性、协调性和与时俱进性的统一。总体来看,制度的创设难能可贵,制度的优化任重道远。我们需要充分认识我国目前的制度存在自我完善的空间,深刻认识制度自我完善的规律,积极探索制度自我完善的机制。

   6. 要力求“帕累托最优”。所谓“帕累托改进”,就是一项政策能够至少有利于一个人,而不会对任何其他人造成损害。所谓“帕累托最优”就是上述一切帕累托改进的机会都用尽了,再要对任何一个人有所改善,不得不损害另外一些人,达到这样的状态就是帕累托最优。在制度现代化过程中力求帕累托最优,就是通过资源的重新配置使得经济社会更加健康地高效发展,从而使一个经济体中的所有人都可以提高生活质量、改善生活状态。用这个标准衡量,我国在很多方面都远远没有达到让所有人都满意的状态,有些群体在改革中受益不多,甚至有的群体为改革做出了一定的牺牲,而这些不均衡的状态在根源上是制度设计所造成的。在当前和接下来的改革中,要坚持帕累托改进原则,尽可能实现帕累托最优状态,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平惠及全体人民。

   7. 要处理好破与立的关系。要清醒地意识到,我们现在身处的是一个建设的时代而非革命的时代,万不可只知“破”之道,不知“立”之道;万不可毁道变法,导致最终无道可守。中国现代化的过程绝不是西方化,要守住中国特色社会主义这个“道”。不少人还固执地认为,资本主义道路在上个世纪的中国走不通,不代表在新世纪也走不通,进而主张全盘西化。但是,客观来看,冷战结束后,全面照搬了西方政治制度模式的国家有几个是繁荣稳定的?受到“阿拉伯之春”影响的国家,有哪个政局稳定下来了?我们承认我们当前的制度本身还有缺陷和不足,这正是我们努力改进和完善这个制度模式的原因,但如果试图另起炉灶,其中的代价是难以想象的,也是中国社会难以承受的。

   8. 要注意制度的连续性与稳定性。缺乏定势、翻云覆雨、飘忽不定是人治的特征。如果一个国家的基本制度朝令夕改,反复无常,不仅国民因缺乏可预见性而全无自由,官吏也会因治国无常而滥用权力,整个国家和社会也会因为治无常制而动摇不已。古今中外的开国之君或领袖都希望立万世之法、定不易之制,然而,多则两三百年,少则几年、几十年,要么人亡政息,要么国亡制崩,而恰恰是那些既相对稳定,又不断改革完善的制度体系反而具有可持续性,反而能够存留久远。这是因为,时世变动不居、人性物境不断变化,治国理政之制度如不与时俱进,无异于守株待兔、刻舟求剑。在制度建设上同其他事物一样,没有最好,只有更好。制度体系只有在保持稳定性的同时又具有开放性,才能具有持久而旺盛的生命力。

   (本文系国家社科基金重大项目《加快建设法治中国研究》[13&ZD032]及国家2011计划司法文明协同创新中心的研究成果)

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